徐州市全面推行河長制的建議與思考

曹晨，高向陽 （徐州工程學院土木學院，江蘇 徐州 221018）

河長制是以各級黨政主要領導擔任轄區某條河流河長，履行治理與保護責任的一種行政管理形式。由江蘇省無錫市首創[1]，通過近10年在各地的實踐、總結、完善和提高，其制度日臻完善，作用日漸顯現，走出了一條適合于中國特色的流域環境治理新路徑。

2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于全面推行河長制的意見》公布，意見指出，全面推行河長制是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求，是解決中國復雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新。結合徐州市實際，2017年4月26日，徐州市出臺《徐州市全面推行河長制工作方案》?！斗桨浮诽岢?，按照國家、省、市部署要求，全面推行河長制，建立市、縣、鎮、村四級河長體系，保護水資源、防治水污染、治理水環境、修復水生態。

1 基本現狀

近年來，在環境治理，生態文明建設過程中，徐州取得了不少成就，城市面貌煥然一新，市民變得有朝氣有素質，天變得更藍了，水變得更綠了，公園草地多了，臭水溝少了，交通更便利了，道路更清潔了。徐州市先后獲得國家森林城市、全國最美麗城市、國家衛生城市、國家生態園林城市等稱號，“一城青山半城湖”的美譽響徹全國，目前，徐州市又正在積極創建全國文明城市。

但我們也清醒地看到，在我市生態治理，可持續發展中還存在不少困難和問題，環境基礎設施薄弱、監管能力不足、農村環境污染亟需整治等等。全面推行河長制，為徐州市生態文明建設由市區轉向郊區、由城市轉向農村、由點源轉向面源、由片區轉向流域、由零碎項目轉向系統工程提供了契機，應該堅定不移的抓好生態文明建設，持續穩步的沿著綠色、可持續的道路拓步前進，牢牢把握機遇，貫徹落實好各項規章制度，走有自己特色的環境治理之路。

2 存在的問題與思考

全面實行河長制最大意義在于把治理和保護河流的責任落實到具體的人[2]，在強調“法治”的同時，也注重“人治”，把治河的主體責任落到了實處。實踐證明，各地推行河長制實現了河湖有人管、管得住、管得好的目標，值得大力推廣，但在實際推行過程中，還面臨著意識、機制、政策和法律、資金投入以及效果保證等方面的問題。

2.1 思想意識問題

盡管國家一再強調“綠水青山就是金山銀山”，可是在地方經濟發展、資源開發利用、政府績效考核的嚴峻壓力下，有些地區和領導并沒有意識到環境保護的重要性，也沒有切身體會到“河長”擔子上的責任。環境保護與治理具有時間久、見效慢等特點，在這個快節奏、過分強調速度和結果的現代，它更像是一項良心活，需要從長遠的角度、從子孫后代的利益出發，耐著性子，腳踏實地，一步一個腳印，注重細節，做好每一項工作。

2.2 管理機制問題

“河長制”的全面推行，明確了各級黨政主要同志的職責，但在具體的環境治理和保護問題上究竟是水利部門、環境部門還是地方政府負責，定義不明確；另外，河水是流動的，但河長制要求“一河一策”，各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜，沒有注重從整體的角度，運行系統的思維考慮問題，治理自家區域內的河段只是標，抓住本質從源頭上治理河流才是本；還有在跨行政區特別是省際之間的流域治理及管理方面，容易產生扯皮現象，區域協調及資源調配功能發揮不足等等。

2.3 資金投入問題

根據水管單位承擔的任務和收益狀況，我國水管單位分為公益性、準公益性和經營性三大類，其中經營性單位約135個，占全國水管單位總數的2.49%[3]。顯而易見，在我國目前的環境保護與治理領域，企業和第三方參與的程度較低，沒有發揮市場這個有效手段，沒有充分調動社會資本的積極性，仍過多的依靠各級地方政府的財政投入，資金渠道單一，投入不足。

2.4 政策和法律問題

長期以來，我國在環境監管體制上存在很大的缺陷，環境立法體系不完善，立法內容在某些方面存在交叉與矛盾，行政區劃分管、按要素分管的管理體制不合理，上下游政府間權責模糊，積極性難以調動等等，這些都在很大程度上阻礙了河長制的順利推進。如何健全日常管理機制，促進“河長制”實現規范化、程序化、正常化，甚至達到法規化，還有大量的工作要做，還有許多問題值得探討和研究。

2.5 考核評價問題

環保行業參與方眾多，處理效果周期長且容易反彈，如何能長期調動河長的積極性，堅持權責分明，建立健全環境保護評價機制也是全面推行河長制將面臨的嚴峻挑戰。在目前的環境保護與治理領域，由于政府傳統的采購環境服務方式，設計、投融資、施工和后期的運營維護大部分采用碎片化管理，極有可能造成最終效果無人負責，具體項目治理技術效果待檢驗，標準不合理、不完善、不清晰，缺乏專業第三方機構對治理和維護效果進行評估等難題。

3 對策與建議

3.1 統一思想，合理規劃，科學設計

河長制是新時期徐州市加強河湖管理的一項重要舉措，必須始終堅持不動搖，對于擔當河長的各級黨政領導要有大局意識和責任意識，不因為工作忙而疏忽了環境治理，不因為見效慢而耽誤了環境治理，應從大局角度，運用系統思維，合理規劃，做好頂層設計，處理好發展與保護的關系。

3.2 改革創新機制，完善相關法律

良好的機制是政策得以順利執行的前提，在全面推行河長制的過程中，徐州市應注重改革舊的機制，尋求適應時代特色的新機制。針對部分河長思想上的松懈，可以建立常態化建言機制，時刻接受社會的監督；針對區域治理的局限性，可以考慮利用信息化手段，建立全流域信息共享機制，實時共享各項水質數據，做到心中有數，推進區域共治；針對沒人驗收把關，黨政領導輕視環境治理問題，可以考慮引入第三方參與環境質量驗收的新機制，同時改革新的考核問責與獎勵機制，提高黨政機關的積極性等等。另外，圍繞河長制任務出臺一系列針對性、可操作性強的法律措施，確保河長制取得實效。

3.3 引入民間資本，探索新型發展模式

在全面推進河長制的過程中，應充分發揮市場的作用，積極引入民間資本，加大地方財政對流域治理的資金支持力度，開辟專項資金，拓展綠色信貸、融資租賃等新型投融資渠道，構建多元化流域治理投融資體系；推進政府職能向服務型政府轉變，探索新的工程管理模式，吸引多元化主體參與流域生態環境治理；同時，積極培養志愿性、民間環境組織，完善流域治理中第三部門的參與機制等，綜合推進流域治理公私合作常態化[4]。

3.4 摸索中求發展，實踐中求轉變

我國建立和推行“河長制”時間較短，還存在著一些不足之處或不夠完善的地方，諸如如何保證資金的投入，如何理順管理體制，如何調動民眾的積極性，提升社會的參與度，如何實現河長制的常態化、規范化以及法制化管理等，這些都需要我們在今后的實踐中不斷探討和豐富完善。在不斷摸索嘗試中，尋找適合自身的發展治理模式，在一次次體驗實踐后，積累總結經驗，轉變思路，不斷奮勇向前。

4 結論與展望

全面推進河長制是大勢所趨、民心所向，也是踐行生態文明建設不動搖的重要舉措[5]，應牢牢抓住這次機遇，堅持生態優先，綠色發展的思路，充分結合地區優勢，發掘特色品質，完善相關法律制度，科學規劃布局，嚴格落實各項任務，協調各項合作機制，改革創新，因地制宜，做大做好生態環境保護，做精做細惠民利民工程，明確領導目標責任制，常態化建言河長制各項建設，利用市場化手段鼓勵民間資本參與項目建設過程中來，為建設更美好、更怡人的新徐州而不懈努力。