中原地區城市民族區地位與功能的再思考

賈靈充

（鄭州工業應用技術學院中原少數民族研究中心，鄭州451150）

目前，我國共有5個城市民族區，僅有呼和浩特市回民區隸屬于民族自治地方，其余均在散雜居地區。而除齊齊哈爾市梅里斯達斡爾族區外，鄭州、開封、洛陽三地的城市民族區，全部位于中原腹地的河南省。城市民族區，既非民族自治地方，也區別于散雜居地區的民族鄉。盡管在性質和法律上還缺乏十分明確的定位，但作為民族區域自治制度的有效補充形式，在維護少數民族權益和促進少數民族發展方面發揮著日漸重要的作用。

一、回顧：建立與運行

分析和認識城市民族區的性質和地位，首先應從其產生、沿革和現狀做縱向梳理，厘清其演進邏輯脈絡。城市民族區前身原本是民族區域自治政策的產物，是民族自治地方的重要組成部分。作為一種特殊的制度安排，民族區是伴隨著民族區域自治的實施而出現的。

從產生源頭上看，城市民族區與民族鄉一樣，最初都是20世紀50年代由不同層次“民族自治區”演變而來的產物。新中國成立后，根據《共同綱領》和《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》，建立了“相當于區的自治區106個，相當于鄉的自治區1200多個”[1]。至1953年10月，河南省也先后成立了鄭州市回族自治區、開封市回族自治區、洛陽市瀍東回族自治區、封丘縣荊鄉回族自治區等多處區、鄉級民族自治區，以及鄉級民族民主聯合政府4處。雖然現在城市民族區性質和地位尚未明確，但其源頭清晰地表明其出現并非隨意的制度安排，而是民族區域自治政策的直接產物，體現著高度的政治智慧。

從沿革的過程看，民族區與民族鄉、鎮的軌跡幾乎一致，并隨著20世紀80年代民族鄉（鎮）恢復和發展。1955年12月，國務院下發《關于更改相當于區的民族自治區的指示》：“在只有一個相當于區或相當于鄉的少數民族聚居區內，事實上不可能完全行使憲法中規定的各種自治權，因而不需要建立自治機關”[2]44。1956年8月，國務院批復同意“結束開封市回族自治區的自治機關”。同年10月，國務院要求“過去在城市內建立的相當于區的民族自治區，可以改為民族區”[2]52。河南省人民委員會發出《關于建立民族區、民族鎮、民族鄉的補充指示》，至1957年，全省已改建民族區3個，民族鎮11個，民族鄉32個，其后多被撤銷。十一屆三中全會后陸續恢復，至1988年恢復和建立3個民族區、8個民族鎮和13個民族鄉。上述散見于國務院和省政府文件的規定，仍然“是我們今天分析城市民族區性質與地位最權威的判斷依據”[3]。

從運作特點上看，民族區與民族鄉都是在不具備建立民族自治行政區劃的散雜居地區建立的民族區域自治補充形式。城市民族區建立后基本適應了城市民族工作的需要，實踐證明是成功的。作為我國解決散雜居少數民族問題的特殊政策和民族區域自治制度的某種補充，城市民族區在保障當地少數民族的民族平等權利方面發揮了重要作用。在政治層面，有效保障了少數民族當家做主的平等權利，促進了民族團結和社會主義民族關系發展。例如：順河回族區少數民族干部占現有全部縣處級干部的17.8%，四大班子中少數民族干部分別“占該班子的18.2%、20%、29%、20%；全區309名科級干部中有少數民族干部51人，占16.5%”[4]。在經濟和文化教育層面，也能立足實際實施幫助、引導、扶持政策和措施，有力促進了少數民族經濟和文化教育事業發展。

二、審視：地位與功能

（一）歷史地位

民族區域自治制度是在國家的統一領導下，以少數民族聚居區為基礎，通過建立自治地方和自治機關，使實行區域自治的少數民族自主管理本民族、本地區的內部事務，行使當家做主權利的制度。其目的在于“保障各個少數民族的政治權利、法律地位以及平等生存和共同發展繁榮”[5]。民族區域自治是我國解決國內民族問題的根本制度，“而城市民族區和民族鄉是在這一總的、主要的制度下面的特殊存在”[5]。民族鄉是民族區域自治的補充形式，并非權宜之計。民族區和民族鎮的出現則是援引1955年國務院《關于更改相當于區的民族自治區的指示》。事實上，民族區和民族鎮（鄉）相比，無論轄區群眾構成、宗教分布還是社會結構都具有較大相似性，可說是黨的民族理論與政策在不同地域、不同語境、針對不同情況的具體適用。城市民族區是在沒有條件行使自治權的較小的城市少數民族聚居區域，為貫徹黨的民族政策、保障少數民族平等權利而立足地方特殊性做出的制度性探索，與民族鄉一樣都是民族區域自治制度的有效補充形式。

（二）社會功能

借鑒“結構-功能”分析的思路，特定結構產生特定功能，而結構形成或變革的決定性因素則來自社會功能的需求。既定的功能需求是結構存在的根本依據，判斷制度設置優劣的關鍵指標就是其功能發揮的有效性。城市民族區的特殊功能主要體現在政治、經濟、文化三個層面。政治上，在法律和政策允許的范圍內，各民族區立足本地實際最大限度地采取各種針對性措施，從本區重大事務決策、關鍵崗位人員配置到少數民族干部培養使用都有別于一般區的特殊要求和安排，確保區劃內少數民族權益，把民族平等團結繁榮和諧置于優先位置，對保持安定團結的政治局面起到了重要作用。經濟上，注重保護和發展民族特色經濟，而民族經濟作為民族共同體特有的風俗習慣和文化傳承方式的載體，是民族發展政治權利的重要基礎。市場經濟條件下，與很多傳統生產、流通方式一樣，少數民族經濟也面臨激烈競爭而有被邊緣化的危險。而政府主導下的升級、轉型，為民族特色經濟在現代經濟技術條件下的調適，提供了有利的政策環境和組織依托。在文化層面，積極實施各類鼓勵、促進少數民族文化教育發展的政策。從清真飲食到特色街區，從清真寺等歷史文物到文體活動等各類富有民族特色的文化遺產保護和傳承，從扶持少數民族教育到針對少數民族師生的照顧性政策，都發揮了有別于一般城市區的主導、牽引和整合功能。

（三）制度困境

河南民族區的尷尬類似于民族鎮的尷尬。從正名看，都是憲法未予明確、但行政法規曾予確認的特殊存在。在自治州、自治縣、民族鄉之外，“有州無市”“有縣無區”“有鄉無鎮”的現狀將直接導致城市化中面臨“撤州建市”“撤縣建區”“撤縣建市”“撤鄉建鎮”時失去自治權或者民族鄉權利的尷尬。而民族區、鎮在憲法中“沒有名分”的情況下默默地為保障少數民族利益、促進地區穩定發展發揮著積極作用。因此，有學者建議建立“自治市”，也有學者建議推廣城市民族區。河南城市民族區的實踐證明，民族區設置確實是成功的，在建區的同時最大限度確保建區少數民族既有民族特性的繼承和發揚。但能否作為部分地區民族自治縣“撤縣建區”的參考選項卻是值得商榷的。其面臨的最大問題就是缺少足夠的法律依據，包括憲法在內的各類法律均無相關規定。而國務院和地方政府部門出臺的法規、政策則受制訂主體的局限，其權威性、連續性和實施效果與法律相比都相去甚遠。從河南的情況看，屬于河南省委組織、統戰等部門與省政府有關部門聯合發布的政策約束范圍相對寬一些，例如在民族區的干部和人事問題上。如果是省政府有關部門單獨發文，不僅約束的范圍、執行的效果都受限制，而且如涉及民族區區長人選等問題則很可能于法無據，有超越權限之嫌。如何在成功實踐基礎上，認真總結經驗，有針對性地解決城市民族區所面臨的一系列問題，盡快出臺相應的法律、法規和政策，是當前河南省民族工作的一項重要課題。

三、展望：完善與發展

（一）從歷史影響看，城市民族區具有積極功能和典范意義，應予保留和完善

城市民族區是國家在散雜居的少數民族聚居人口達到一定數量和規模的城市，在行政區劃設置上考慮少數民族特點所進行的安排，也是少數民族自己管理本地區和本民族內部事務，依法行使當家做主權利的一種基層政權組織形式，對于保障散雜居少數民族平等權利，促進其經濟社會文化事業的快速發展和物質文化生活的不斷改善，增強民族團結，都具有重要作用和意義。特別是在新的歷史條件下，在散居化趨勢更為顯著，城市少數民族流動人口不斷增加，城市民族關系更加復雜的今天，城市民族區的經驗內涵和示范價值就更顯珍貴。河南的城市民族區作為散雜居地區民族政策與實踐的歷史樣本，蘊含著獨特的歷史傳統、地情人情、現實作用、人文特色和政治意義等豐富內涵和示范價值，應予保留、發展和完善。

（二）從制度設計看，城市民族區具有內在特殊性，難以大范圍復制和推廣

城市民族區幾經變革的原因之一就是因為自身局限而“事實上不可能完全行使憲法中規定的各種自治權”[2]44。這種特征伴隨著散居化趨勢現在仍然存在甚至進一步加劇。因此，希望從制度層面強化民族特色設計甚至恢復成正式的民族區域自治，不具有現實可行性。換言之，城市民族區在政治體制層面，已經是圍繞其民族特色區情做出的最具照顧性的安排了。這一制度植根于地方特色和歷史背景，是作為民族區域自治制度的補充形式而存在的，并非各地均有類似的歷史傳統和制度基礎，并不具有普適性，對于經驗復制和更大范圍的推廣應持審慎態度。

一方面，從性質定位看，中國特色民族區域自治制度的組成部分具有法定范圍。如果民族鄉是民族區域自治制度的補充，那么城市民族區和民族鎮就是“補充的補充”，現實中往往比照民族鄉進行照顧和授予政策權限。雖然具有重要的政治意義，但也僅僅是補充，而不可能成為未來解決中國民族問題的基本形式，不可能與民族區域自治制度相提并論。全國僅有的5個城市民族區，同盟、旗、民族鎮區劃一樣，未必一定要強求給予法律明示。對其地位單獨立法確認尚有一定困難，并且一旦立法，即有退出和進入機制，不僅有權利和義務，還必然涉及推廣問題。另一方面，從歷史環境看，整個宏觀資源配置體制和政府職能都發生了重大轉變。計劃經濟體制下，整個社會經濟依附于政治權力構架和縱向的條塊分割結構。在社會資源分配上，政治主導，經濟、文化處于附屬從屬地位，一旦確立該區劃的政治地位和行政級別，則經濟、文化資源的分配均能獲得可靠保障。而隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，原有社會政治因素與經濟、文化資源分配間的捆綁關系被解除，政府逐步退出對于經濟、文化資源的直接管控和干預，改由市場調控為主。以清真食品為例，市場經濟條件下，政府補貼、扶持、稅收優惠等照顧措施，從長遠看均非發展民族經濟的根本途徑，只有通過市場化的運作方式才能從根本上解決問題。從少數民族群眾生活來看，政治層面基本不存在大的障礙，已有成熟模式可供遵循，且運轉通暢。但是經濟、文化層面，政府已經力不從心，單純寄希望于政府行政組織形式的變更來從根本上解決社會經濟、文化發展的問題顯然已不可取。在更大范圍內推廣城市民族區的組織構架，試圖通過回歸政府層面的制度改造來解決社會經濟、文化發展問題缺乏應有的社會基礎，既無政策上的必要性，亦無現實的可行性，某種程度上只能被視為對于傳統社會管理模式的迷信和留戀。

（三）從結構功能看，城市民族區所蘊含的社會服務特質能夠通過社區模式予以替代和補償

首先，基于高度集中的計劃體制所做的政治安排，其社會資源分配模式具有縱向、集中的典型特征，這種安排可以確保各類社會資源的有效供給，確保持續和有效的保障力度。而在市場經濟條件下，政府的縱向控制日益削弱，逐步收縮對于社會經濟事務的直接管控力度，轉變社會職能，將大部分服務職能交還給社會，社會管理模式發生深刻變革，這是時代的要求，社會的需要，歷史的進步。其次，從民族權益保障來看，理論構建趨于完備，法律法規日益完善，制度建設趨于健全，工作實踐形成了較為成熟的模式。民族間“三個離不開”的理論，三大基本政治制度設計早已深入人心，今后的工作重心在于更直接、更微觀的層面，主要問題不是政治治理、政策法規或者政府管制問題，而是服務的問題。因此，在現代社會語境中，城市民族區作為一種富有特色的行政制度安排，其現實價值既不能被忽視，也不能被夸大。最后，從“結構-功能”視角看，作為一種制度安排，結構單元設置的根本依據在于其特定的功能，功能發揮的有效性是其合法性的基礎和前提。設置城市民族區的初衷在于更好地落實民族政策、保障各民族群眾權益，重在實際功能的發揮，而不苛求實現功能的具體組織方式。而社區型管理-服務模式具有兼顧二者的天然優勢。因此，民族區的社會政治功能，可通過建立新型城市民族社區等基層社會服務機制來實現，且更具廣泛性和可行性?！案鶕褡鍏^域自治制度和民族鄉行政體制的精神，為了更加充分更加廣泛地保障散雜居少數民族的自主權利，各地方還結合本地的實際，通過立法的形式，在廣大的農村散雜居少數民族中建立了數量可觀的民族村，在城市也建立了民族區、民族街道、民族居委會等等?！盵6]社區是社會賴以存在和發展的基礎，通過社區的發展實現社會的進步與發展，已經成為世界許多國家所致力的實踐，而多民族聚居城市社區的建設“將直接反映政府與人民之間權力和利益分配的重新調整，政府職能轉變的狀況”[7]。從未來趨勢看，在城市民族區不宜推廣的情況下，民族街道和民族居委會等民族社區將以其更加突出的靈活性、針對性、實效性，取代傳統行政體制而在服務城市少數民族群體方面發揮重要作用。