推進綜合執法體制改革的路徑

【摘要】：十八大以來，深化行政體制改革，加快建設法治政府成為我國的重中之重。尤其是推進綜合執法體制改革，促進行政執法規范化，已經是建設依法治國的應有之意。我國綜合行政執法體制基于行政機構出現職責重疊，機構冗雜的現狀。于1996年頒布《行政處罰法》，建立新的管理模式，規定“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政行使有關行政機關的行政處罰權”，因此相對集中行政處罰權得以確立。

【關鍵詞】：行政執法綜合執法

“綜合行政執法”這一概念因我國的行政執法體制而起，屬新生詞匯，研究時間不長，目前尚未有權威的界定。學界對這一概念的闡述基于國內行政執法體制的現狀。現在的綜合行政執法主要是指城管執法部門，其主要負責對市容環境衛生、城市規劃管理、道路交通秩序、工商行政管理、市政管理、停車管理、環境保護管理等等管理方面的綜合行政執法。一般認為，“綜合行政執法”是把各個行政執法機構中的社會管理方面的職權進行整合，由一個部門統一行使行政執法權，同時承擔相應的職責。這些年來，我國綜合行政執法體制實行中，取得了一定的成效，提高了我國的行政效能，對我國全方位的治國理政作出了很大的貢獻。

一、目前我國綜合行政執法中存在的問題

（一）執法機構設置尚未規范

我國相關的法律規范中，《行政處罰法》只涉及到國務院或者國務院授權或者委托與受委托的機關，沒有明確具體的法律規定，對實施的主體，權責的分配等仍然模糊不清。因此，出現有些地方的綜合行政執法部門設置為地方政府直屬部門或者某個部門的二層機構或內設機構，甚至將綜合行政執法部門與其他部門設置在一起合署辦公，導致地方的執法機關在實施過程中出現職能設定、機構體系不統一，綜合行政執法機構設置不規范。

（二）執法依據尚未明確規定

沒有具體的法律規范為依據，將會帶來職權不清的執法問題。目前我國綜合執法機構缺乏執法的具體法律依據，因此，實踐中執法機構只能依據行政機關內部的文件實施執法行為，這往往會造成與法律法規相沖突的現象。我國的綜合執法體制改革尚未到位，只是將眾多問題中的某一小部分進行集中，比如有些存在執法交叉問題的行政管理領域未能進行相對集中的行政處罰工作。

（三）執法機構職能設置尚未明晰

行政機構的設立應該相應地有其行政職能，同時承擔相應的責任。機構的職能配置合理分配才能管理社會問題。目前，綜合行政執法體制中較為突出的問題是城市管理綜合執法的職能分配不夠明確，部門的職責界限比較模糊。實踐中出現有利卻掙著管，無利卻相互推。這種情況過大地任由綜合行政執法機構選擇執法，阻礙綜合行政執法體制改革。

二、進一步完善綜合行政執法體制的對策研究

綜合行政執法體制的完善有益于我國行政結構的高效運行，提高我國社會管理的水平。現實中，我國綜合行政執法中出現多頭執法、權限沖突、職能重疊的情況，為了更好地改善行政執法體制，下文提供幾點建議，借鑒國外的管理模式，提高我國的執法水平。

（一）規范執法機構的職權

我國的綜合行政執法的職責權限范圍，相對來說比較有限，盡管有些地方政府采取靈活運用政策，對地方的綜合性質執法職權進行有所擴展，但是地方政府并沒明確統一界定行政執法的范圍。比如，交通、工商、城管等執法隊伍同時擁有行政處罰資格，面對非法出租車非法運營開展執法活動時，需要其他部門的協助與合作。因此，容易導致重復執法、相互推諉的現象。面對這種現象，我國可以試行“獨立決策、獨立監管、獨立執法”的模式，從源頭上解決重復執法、相互推諉的現象，同時，將個行政執法部門中的執法權集中到一起，全部歸入綜合行政執法部門，擴大綜合執法部門的職權。綜合執法權部門能夠“光明正大”地執法，將執法權實施到位，徹底解決執法難問題。首先，經常出現行政執法權沖突的權限進行整理，針對這些沖突權限統一歸納到綜合行政執法部門，原有的執法部門的人員進行必要精簡。其次，給予綜合執法部門權限，將原來管理一般社會管理行政執法權的部門進行整合，建立有權有責的綜合行政執法部門。當然公安原有的行政執法權應該進行專門立法，規定專門屬于公安機關，明確界定公安與綜合行政執法部門的權限，互不沖突。

（二）加強部門與機構之間的合作

行政執法的實施當然不只是綜合執法機構的獨立職能，雖然綜合行政執法機構擁有執法職能，但是仍然要注重綜合執法機構內部部門與部門，或者機構與機構之間的的協調與配合，防止出現管理、監督與執法分裂的現象。因此，相關行政執法聯動機制和常態化的協調機制，注重每個部門之間與機構之間的配合，定期檢查執法過程中的問題與漏洞，做到信息科學化，資源分享化，協調合作化；其次，建立行政電子信息網站，利用信息科技化的便利，將執法信息上傳互聯網系統，積極推進全區、全身甚至全國互聯互通，實現網上監督，網上查閱，提高行政執法的效率，真正實現為群眾利益為根本目的。最后，根據行政法的公眾參與的基本原則，共同商討公民組織參與社會治理制度的建立，推進行政執法與公民之間的良心互動，積極推進公眾參與的行政執法體制改革。

（三）制定全國性的綜合行政執法的法律文件

對于公權力而言，“法無明文規定不可為”。綜合行政執法權是公權力的其中一種，公權力的實施必須依據法律的明文規定，受法律明文規定的限制。孟德斯鳩曾經說過，“一切不受約束的權力必然腐敗，一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的經驗”。因此，權力的實施需要約束，不能為所欲為。法律的作用就得到發揮，依據法律的規定實施綜合行政執法權，加強法律對權力的監督。通過立法文件，把綜合行政執法權的范圍，實施方式和違法后果等等進行法律規范，權力的行使就不會出現異化。詳細來說，我國的《行政處罰法》只有第16條、第17條說明關于處罰權的內容，在其他的法律無法找到關于行政執法權的法律條文，因此關于綜合行政執法權的法律相當于沒有。也就是說，在我國綜合行政執法權沒有一部位階最高的法律，執法過程中職能參照、依據政府的規范性文件或者規章等位階比較低的規范性法律文件。所以，執法當中容易出現權力的濫用、設租尋租的現象。這就是制定全國性的綜合行政執法權法律的必要性。

結語

全面推進依法治國，加強行政機構依法行政，已經成為目前我國實現中華民族偉大復興中國夢的重任務。我國的綜合行政執法的困境可以從法治的角度突破。首先綜合行政執法不是一朝一夕就能徹底且妥善解決的問題，需要系統而詳細的改革方案，要求我國從立法活動開始，建立適合我國國情的立法模式、制定統一健全的綜合行政執法的法律，提高其執法依據的位階，同時國務院出臺相應的行政法規及改善現有的管理辦法。其次，執法的對象就是我們的群眾，當然要立足于“立法為民”“執法為民”的根本法治理念，同時結合公眾參與的基本原則制定法律法規。最后注重各方面的規范化，機構設置、執法方式與職能配置等應當按照法律的規定來實行。綜合行政執法事關我國的行政能力的提高與完善，因此，不斷完善與加強對行政執法體制是我國推進依法治國的必然要求，更是推進我國綜合執法體制改革進程的應有之意。

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