高職院校學生管理法治化實現路徑

【摘要】：黨的十八大吹響了全面依法治國的號角，依法治教和依法治校是全面依法治國的重要組成部分，高職院校辦學與學校管理步入法治化是全面依法治國的必然要求。學生群體是高職院校中最大的群體，如何做到學生管理法治化是衡量高職院校是否依法治校或者法治化程度高低的重要評判標準，文章從樹立法治化管理理念、完善學生管理的律法規章、建立學生管理的正當程序、提供完備的救濟途徑、營造濃郁的法治環境等方面提出了構建高職院校法治化管理的路徑。

關鍵詞：高職院校；學生管理；法治化

一、樹立高職院校學生法治化管理的理念

1.法治化管理應強調以學生為本的理念。

傳統認為，高職院校與學生二者之間是管理者與被管理者的對立關系，隨著社會的發展，高職院校與學生之間形成了集教育、管理、服務一體的新型關系。高職院校作為教育、管理、服務行為實施者應從學生現實需要出發，踐行以學生為本的管理理念，積極轉變自身角色，強化學生管理工作的服務意識，不斷完善服務功能，通過體現學生主體地位來促進發揮學生在高職院校管理工作中的主體能動性，促進學生積極參與學校管理工作的積極性。[1]

強調以生為本，必須尊重學生，強化服務意識。高職院校學生管理必須從單純的強制管理向強制管理與人性服務相結合轉變，此轉變并不意味著要削弱高職院校的管理職能，而是為了彌補強制管理在以育人為本的高職院校人才培養過程中所無法實現的功能，通過強制管理和人性服務相結合，剛柔并濟，將管理和服務最終都落腳到促進學生全面發展這一終極目標上來。以生為本要求高職院校在管理與服務過程中必須重視學生的個性，把發展學生個性，培養學生創新精神放在突出位置。高職院校管理者必須轉變職能，不應再把學生視為教育管理的純粹客體，要把學生作為能夠進行自我教育管理和參與學校各項工作的積極主體，注重發揮學生的主體能動性，要積極開展學生管理功能的遷移，將部分學生管理職能逐漸轉變為社會管理職能，真正建立完備有效的學生發展服務體系。

2.法治化管理應強調保障學生權利的理念

高職院校學生管理法治化的直接目的即是保護被管理學生的權利，學生在高職院校接受教育時，高職院校和學生之間不是單一純粹的法律關系，學生作為自然人兼具受教育者和公民的雙重主體身份，他們即與學校發生教育行政法律關系擁有行政權利，也與學校產生平等主體的民事法律關系擁有民事權利，更有作為普通公民應當享受的受教育權等一些公民基本權利，這些權利是任何組織和個人不得侵犯的。因此高職院校教育管理者起草規章制度為學生設定各種義務時，應當首先考慮學生本應該享有的權利是是否切實得到保障，如果學校規章制度的創制只傾向于對學生作出單純義務性的規定，而不注重對學生權益的保護，這樣的規則勢必難以為學生所普遍接受，更不利于學生吸收并轉為其自覺的行為，也根本無法調動學生遵守規章制度的積極性。[2]高職院校必須逐步改變學生地位的認識，充分意識到學生不再是單純的管理對象，更是眾多民事與行政權利的主體，必須以維護學生的法定權利為出發點，不斷增強教育管理行為的規范性。權利本位的法治理念對于促進高職院校從管理為目的轉為以服務為宗旨的管理觀念有積極意義，有助于不斷提升學生的主人翁意識和參與校園管理的積極性，有利于高職院校管理者管理意圖的落實，管理過程的高效，管理目標的實現。在高職院校學生法治化管理模式下，衡量高職院校學生管理工作的優與差，不能局限于學生管理常規業績的高低，而應同時關注學生各項權益是否得以保護與實現，要關注學生對學校本身的管理行為與管理工作滿意度，這是是高職院校學生管理法治化的必然選擇。

二、完善高等教育法律法規和高職院校學生管理制度

法治須以良法為前提，有法可依是法治的最低要求。要實現高職院校學生管理的法治化，必須要具有體現公平正義的良法。高職院校學生管理依據的良法，應該即包括國家層面的法律法規與規章，也涵蓋高職院校校內根據法律法規授權制定的校內規章制度。因此要實現高職院校學生管理法治化，必須從高等教育法律法規與高職院校學生管理制度二個方面予以健全完善。

1.國家層面教育法律法規的健全與完善

1980年《中華人民共和國學位條例》開啟了高等教育法治化進程，1999年《高等教育法》的頒布大大推動了我國高等教育法治化的歷史進程，在教育法治化過程中具有里程碑式的意義。縱觀現行高等教育法律法規，我國高等教育立法仍然表現出許多的缺陷，整體上說還不是很完備，與依法治教所要求的法治化實踐有一定的差距。對于學生管理的法治化，從國家層面的法律法規來看，必須加快對法律法規中有關于高職院校學生管理內容的立法與修訂工作，要形成內容上和諧一致，層次上排列有序，充分反映立法規律和時代要求的高等教育法律法規體系，使高職院校學生管理中各個主要方面和主要管理行為都有法可依。[3]要健全高等教育法律法規，首先要強調立法人員素質的提升，立法人員即要準確把握有關高等教育發展的宏觀政策，又要熟悉了解高等教育和學生管理發展的一般性規律，要有較高的認識能力和知識素養，以科學的立法知識和教育管理知識為指導，制定既符合國家頂層要求又符合教育規律和管理理論的法律草案。還要加強對高等教育法律法規的立法解釋，一方面立法水平有限，成文法也有其天生的滯后性，另一方面高職院校與學生間的法律關系已不再是單純的行政關系，基于平等主體間的民事關系與民事糾紛逐步增多，甚至出現刑事法律關系，需要相應的立法解釋予以補充。同時要加緊對法律法規的修改，促使國家的教育立法走向科學化、系統化。2015年《中華人民共和國高等教育法》修訂重新頒布，雖然新法在高等教育辦學方針、人才培養、等7處地方作了修訂，但真正涉及高職院校學生管理的內容不多，更多內容集中在高校的辦學機制與運行機制方面。此外，《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》（1981），《中華人民共和國職業教育法》（1996），《普通高等教育學歷證書管理暫行規定》（2004），《普通高校學生管理規定》（2005）等涉及學生切身利益的法律法規與部門規章實行多年，需要立法機關作回顧性評價并及時予以修訂完善，加快對高等教育法律法規的清理和匯編工作。

2.高職院校層面學生管理規章制度的健全與完善

高職院校學生管理規章制度即高職院校作為主體依據高職院校章程規定，在教育法律法規的授權下作出的為了維護正常的教育教學秩序，促進學生全面發展，保障實現人才培養目標與質量而要求所有師生員工共同遵守的制度與文件總稱。高職院校學生管理制度一般根據《普通高校學生管理規定》的法律精神與原則來制定。作為法律規范的補充或者延伸，更為具體和細致的學生管理制度在高職院校學生管理工作中發揮直接指導作用，是各高職院校進行學生管理所不可缺少的工作準則。高職院校制定規則，學生遵照執行的純管理模式已經不符合現代大學精神，健全和完善高職院校學生管理規章制度除了強調高職院校立法者的綜合素質與法治理念之外，建立完善的校內規章制度制定及完善程序尤其重要。一是要明確高職院校學生管理制度制定的基本程序，明確制度制定必須包括起草（職能處室）、征求意見（利益相對人）、審查（制度管理處室或上級主管部門或司法部門）、審議（議事機構）、審定（學校領導機構）、備案（主管部門）、回顧性評價和清理（職能處室與制度管理處室）等程序，并制定具體工作規則。二是要確立學生參與制度建設的良好機制。良好的學生管理制度應強調制度創設過程的開放性，要維護學生對規章制度的告知權、提議權、討論權、答復解釋等權利。即要強調參與的廣泛性，也要強調參與的有效性，程序參與原則最重要的是通過一定的機制使規章的制定者能認真對待學生的意思表示，并進而實質性的予以考慮，對制度的形成能發生實質意義的影響。

三、建立正當的學生管理程序

1.學生管理正當程序是理論與實踐的共同要求。《普通高校學生管理規定》第五十五條規定“學校對學生的處分，應當做到程序正當、證據充足、依據明確、定性準確、處分恰當。”[4]如果處理行為程序不當，即使證據充足，依據明確，但學生應當享有的知情權、解釋權和處分后的救濟權等一系列權利就無法保證，縱使處分結果恰當，但形成過程本身已經違反了權力運行秩序，已經與管理法治化背道而馳。[5]因此學生管理的法治化，要求高職院校在作出侵害或者影響學生切身利益的行為時，必須嚴格按照法律法規或規章制度規定的權力行使的條件、方式、步驟、順序、時限要求等規定來實施，在單方實施管理行為時，同時要嚴格履行聽取學生申辯、告知、解釋和送達等程序義務。[6]學生管理正當程序，客觀上營造了一個高職院校管理部門與學生之間可以對話的良好環境，在管理權的行使過程中學生通過正當程序的參與，對處理的過程有充分的了解，即使結果對自己不利，學生也能在預定的程序中宣泄不滿，學生最后也能坦然的服從結果接受處分。

2.一般情況下學生管理正當程序應當包含學生管理制度的公布與解釋、具體管理行為的告知、聽取學生（管理相對人）的意見與想法、學生管理行為的理由說明、接受學生申訴救濟等基本內容。在實現學生管理法律、制度充足完備這一法治化管理前提下，如何做到有法（規章）必依，針對學生和教職工進行的制度學習與解釋是有效推動法治化管理的必備環節，是學校實施具體管理行為的依據，有助于師生提高法治意識，無形中推進法治化進程；管理行為的告知，要求高職院校實施管理行為須通過一定程序向學生相對人進行展示，確保學生知曉管理行為，管理行為告知應包括管理事項、管理決定及其理由、救濟等具體內容；聽取當事人意見在學校制定學生管理具體制度與政策、對學生實施不利或影響其權益的處置行為時尤其重要，是必經程序；說明管理行為的理由指在學校作出對學生合法權益產生不利影響的行為時，必須說明事實根據和制度依據，即是對學生權益的保護，也是彌補學生弱勢地位，構建形成學校、學生二者平等地位的程序要求；權利救濟程序即學校對學生作出有利害關系的行為時，學生可以向學校內部或者上級機關提出申訴，《普通高校學生管理規定》要求各高職院校必須設立專門的申訴受理機構來處理學生的申訴請求，此外，權利救濟可以采取法律訴訟的司法保護程序來保障學生的權利。

同時正當程序還應考慮到高職院校學生管理工作的效率及高職院校教育管理公共利益和學生個人合法權益之間的平衡，對不同的行為要求相同的正當程序是不符合實際的，通常情況下，高職院校必須設立最低限度的正當程序來實現最低限度的公正，同時考慮學生的權益越大，正當程序的要求要越高。

四、構建完善的高職院校學生權利救濟機制

有權利必有救濟，無救濟的權利是無保障的權利。任何一項以學生為相對人的管理行為，必然會對學生的權益發生影響，或許有一些是純受益的獎勵行為，但更多的是管理需要的約束和處分行為，所以構建學生權利的救濟機制是高職院校學生管理法治化的重要路徑之一。目前，高職院校學生權利救濟一般有二種途徑，一是申訴途徑，即行政救濟；一種是訴訟途徑，即司法救濟。

1.申訴救濟。申訴救濟是指學生對于學校對其實施的管理與處置行為決定不服，或學校實施了侵犯其合法權益的行為時，學生可以向學校專門機構或學校的上級主管機關提出申請，對管理行為予以審查并重新做出處理的救濟方式。《教育法》和《普通高校學生管理規定》對學生申訴制度已經有明確規定。“學生對學校給予的處分不服有權向有關部門提出申訴……”，“學生對處分決定有異議的，在接到學校處分決定書之日起5個工作日內可以向學校申訴”。[7]因此申訴救濟制度是法律法規明確規定的維護學生合法權益的權利救濟制度，而且法律規定的救濟范圍比較寬泛，包括受教育權（學籍）、人身權、財產權、公正評價權等多項權利。通過學生的申訴，學校與學生之間的溝通，解釋，能及時有效、公正和諧的處理在教育管理過程中發生的沖突，能充分體現以人為本的教育理念，彰顯育人為本的教育大義。

對于申訴救濟，目前還需要進一步明確救濟的事項范圍，進一步明確高職院校學生申訴處理委員會的具體設置、人員構成與管理權限，受理、處理工作程序等運行機制，同時完善申訴后的救濟機制。

2.訴訟救濟。隨著全面依法治國進程的推進和公民個體法律維權意識的不斷增強，高職院校學生與校方就管理行為產生的沖突與糾紛通過法律訴訟解決的方式占據了一定的比例，并且呈上升趨勢，司法救濟是高職院校學生權利救濟的最后一道保障。高職院校學生管理行為司法救濟使得學校教育管理權力在司法監督下運行，不僅在實際運用時能保護學生相對人的權益，同時可以促使學校管理人員在教育管理行為實施時產生一種監督壓力，更加要求自己以法治的精神來作出合理合規合法的管理行為。

對于司法途徑的訴訟救濟，目前普遍認為還需要進一步梳理好司法救濟介入教育教學管理行為的限度問題。《教育法》、《高等教育法》規定了高職院校和教育機構所享有的包括核定辦學規模、制定招生方案、自主設置專業、組織實施教學、開展科學研究和社會服務等廣泛的自主權，同時具有學術權力和行政權力兩種屬性。通常認為，對于高職院校因學生違紀實施行政權力的管理行為，司法介入的廣度和深度要更加全面，而對于高職院校因學生學業與學術評價等原因實施的學術權力的管理行為，司法介入應該只能是管理行為的程序要求，而非實體性評價。若要充分體現司法救濟是一種權威性、終極性的權利救濟方式，對于學術權力的司法救濟，可以考慮在司法審判實踐中通過設置學術能力鑒定組織提供專家意見的方式予以介入，以保證學生相對人獲得最為公平公正并且是令人信服的學術評價。同時司法救濟在實施程序上可以考慮校內或校級主管部門的申訴復議救濟是必經程序，只有在申訴救濟未實現的情況下，才能實施訴訟救濟。

五、營造法治化管理的環境氛圍

學生管理法治化的重點在于學校作為管理者要轉變觀念，要以法律意識、法律觀念來實施所有管理行為。高職院校可積極探索院長學生助理、院系主任學生助理等學生民主參與管理的方式，培養提升學生民主意識和法律意識，積極發揮學校主人翁的作用，以法律意識和思維來評判和參與學校的管理行為。高職院校要積極落實全面依法治國在依法治校方面的要求，要把法律課程例為高職院校學生必修課，做到法律知識進人才培養方案、進教學計劃、進教學課堂的三進，做到法律課程教材、法律授課教師、法制輔導員三落實。高職院校領導干部和管理部門職工要積極學習法律知識，樹立法治觀念，模范遵守法律法規，嚴格依法依規開展各項工作；法制輔導員在學生日常文化、體育、娛樂及社會實踐活動中，逐步增加法制教育內容，通過學生喜愛或接受的教育方式，開展富有法治教育成效的教育活動，使學生在潛移默化中感受到公平正義的法治精神，不斷提高法治意識和法律素養。努力營造全院師生員工法治意識強烈、遵法守法觀念堅定的法治化管理良好環境。

注釋：

[1]高校學生管理法治化視野下的學生權利保護——以學生的個體權利為主要視角，許曉玲，何東平《安徽農業大學學報（社會科學版）》2012.01.25

[2]高校與大學生法律關系性質分析，嚴彥，《成都大學學報（教育科學版）》2008.01.20

[3]高校學生管理法治化研究，傅麟，《赤峰學院學報》，2016.09.10

[4]《普通高校學生管理規定》2005

[5]高校處分權行使的程序規范要論，尹曉敏，《高等工程教育研究》2005.01.30

[6]構建和諧高校校園的法律思考——以高校與學生之間和諧關系的生成為基點，尹曉敏，孫佩瑜，《現代教育學》2006.05.20

[7]《中華人民共和國教育法》，1995，《普通高校學生管理規定》2005.