對我國住房保障制度的探討

摘要：我國城市化對住房需求很大，但保障性住房供應(yīng)明顯滯后。要完善我國的住房保障制度，需要構(gòu)建新型的保障性住房供給模式，積極拓寬保障性住房供給渠道，完善政策性住房融資體制。

關(guān)鍵詞：住房保障制度；廉租房；經(jīng)濟適用房

中圖分類號：F293.31 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006－3544(2010)03－0054－02

我國自1998年開始進行大規(guī)模城鎮(zhèn)居民住房制度改革以來，在雙軌制的住房供應(yīng)體系中，以中低收入家庭為對象的、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房及廉租住房供應(yīng)體系建設(shè)進展緩慢，原本以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系則發(fā)展迅速，后者事實上已成為當(dāng)前我國居民住房供給的主渠道。這與當(dāng)時“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”的改革目標(biāo)差距過大。由于住房供給體系發(fā)展嚴(yán)重失衡，市場化過度，在近年來房價出現(xiàn)大幅度上漲的情況下，中低收入家庭的住房保障問題變得日趨嚴(yán)重。因此，需要加快完善我國的住房保障制度。

一、我國住房保障制度存在的問題

(一)保障性住房供給明顯不足

從經(jīng)濟適用住房和商品住房的建設(shè)情況來看，保障性住房的比例呈逐年下降趨勢(見表1)。2000-2008年，經(jīng)濟適用住房竣工套數(shù)與商品住房的比例由28.21％下降到7.16％；經(jīng)濟適用住房的新開工面積與商品住房的比例由21.77％下降到6.72％。在保障性住房中廉租住房建設(shè)總量也非常小，盡管2007年廉租住房建設(shè)步伐明顯加快，資金投入超過2006年以前歷年累計投入總額，籌集廉租住房為2006年以前年度累計廉租住房總量的2倍多，但當(dāng)年全國安排廉租住房資金僅80億元，新籌集到的廉租住房也僅16萬套。

(二)保障性住房供給制度存在設(shè)計缺陷

現(xiàn)行的廉租房和經(jīng)濟適用房形式，在公平性和有效性等方面還存在較嚴(yán)重的缺陷，是目前保障性住房建設(shè)滯后的重要原因。

其一，覆蓋面太小。經(jīng)濟適用房實際上流入了市場，廉租住房的超低租金還不夠維護費而失去自生能力，政府又沒有財力來大量建造廉租住房，廣大中低收入群體指望不上政府的保障性住房。

其二，設(shè)計中存在斷層問題。廉租房、經(jīng)濟適用房、商品房三者之間存在明顯的斷層，不能連續(xù)性地覆蓋各收入階層，而這些斷層也不能通過房地產(chǎn)發(fā)展自動縫合。

其三，保障性住房流動性差，存在退出障礙。廉租房承租人收入提高并不會主動退房，而對經(jīng)濟適用房按商品房市場價格流動的監(jiān)管成本很高，因而在實際操作中存在退出障礙，導(dǎo)致保障性住房流動性差。

(三)住房政策性融資體制不健全

由于住房資金需求量很大，還要有政策性住房金融渠道作為補充，以提高居民購買能力。國外住房金融模式可分為強制儲蓄型、合同儲蓄型和資本市場型。強制儲蓄型是政府憑借國家權(quán)威和信用，通過國家法律和行政規(guī)定等強制性手段強制要求雇主和雇員將雇員工資收入的一定比例定期存入指定機構(gòu)，該機構(gòu)以優(yōu)惠貸款方式支持雇員住房消費，其本質(zhì)是一種社會保障機制。這一模式產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代的發(fā)展中國家，其中以新加坡的中央公積金制度最為成功。合同儲蓄為借貸雙方通過契約籌措住房金融資金，日本的郵政儲蓄模式和德國的契約模式都屬于合同儲蓄模式。資本市場型是指通過資本市場籌集住房資金的一種住房金融模式，實行這種住房金融模式的國家主要有美國、加拿大和丹麥。

我國住房公積金制類似于強制儲蓄型，是政府用強制手段籌集住房建設(shè)和消費所需資金的一種住房金融模式，并承擔(dān)了政策性住房金融的功能，實行低成本吸收存款和低利率發(fā)放貸款。但按照貸款風(fēng)險管理對償還能力的要求，住房公積金貸款會優(yōu)先發(fā)放給高收入家庭，低收入家庭則不易獲得貸款，使公積金貸款成了高收入家庭的專利。廣大低收入家庭公積金存款在不斷相對貶值，而少數(shù)高收入家庭享受公積金貸款優(yōu)惠利率，形成低收入家庭補貼高收入家庭的“逆向”機制。公積金制度中的不公平性，嚴(yán)重阻礙了會員參與的積極性和規(guī)模的擴大，導(dǎo)致公積金對住房保障效果很小。

(四)住房保障制度忽視了城市化進程的要求

我國經(jīng)濟保持長期高速穩(wěn)定發(fā)展，但城市化落后于工業(yè)化進程，城市化水平明顯偏低，推進城市化進程，特別是讓進入城市的農(nóng)村人口融入城市是保持我國經(jīng)濟協(xié)調(diào)快速發(fā)展的客觀要求。對這一點，現(xiàn)行的住房保障制度則沒能顧及。目前的現(xiàn)狀為：大量農(nóng)村勞動力進城務(wù)工后，農(nóng)民身份并沒有改變，不能融入自己建設(shè)的城市，他們身在城市心在農(nóng)村，常年忍受著背井離鄉(xiāng)、骨肉分離的煎熬。阻礙農(nóng)民工融入城市的原因是多方面的，但主要原因之一是城市的房價太高，進城農(nóng)民工幾乎完全缺乏住房購買力。

一般認(rèn)為，當(dāng)房價收入比超過6倍，居民對房價承受就存在困難。目前，我國城鎮(zhèn)中等收入群體的房價收入比為8.4倍，而農(nóng)村高收入群體的房價收入比也達到10.4倍，見表2。這就造成城鎮(zhèn)的中低等收入群體買房困難，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)買房更是奢望。如果進城農(nóng)民不能安居，城市化進程也就不具有可持續(xù)性。因此，構(gòu)建城鎮(zhèn)的住房保障制度，不能漠視進城農(nóng)民工的住房保障。

二、對完善城鎮(zhèn)住房保障制度的建議

房地產(chǎn)市場化有利于推動房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，但住房制度改革不能以削弱中低收入群體的住房保障性為代價。商品住房是解決“宜居”的問題，保障性住房是解決“安居”問題，盡管社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)是住房宜居，但首先要為廣大中低收入居民提供住房保障以實現(xiàn)安居，這樣才能支撐住房商品化從高收入向中等收入擴展以實現(xiàn)城鎮(zhèn)多數(shù)居民的宜居。

1.擴大保障性住房的覆蓋范圍。住房問題是城市化進程中面臨的一個共性問題，幾乎所有國家的政府都會保障公民基本的居住權(quán)，尤其為中低收入階層解決住房問題提供幫助。以政府住房的覆蓋面來看，美國公共住房覆蓋了占總?cè)丝诒壤?5％以下的中低收入家庭，英國住房20％左右是政府提供的公共租賃住房，新加坡的保障政策覆蓋了85％的居民，而瑞典的公益住房則面向所有公民。從我國當(dāng)前房價水平看，城鎮(zhèn)占人口60％以上的中低收入群體不適合商品化住房，而絕大多數(shù)包括進城農(nóng)民在內(nèi)的城市新居民完全不具備住房購買力，他們都應(yīng)當(dāng)通過保障性住房供給渠道來解決居住問題。因而，我國住房結(jié)構(gòu)中保障性住房的比重至少要達到60％，保障性住房應(yīng)當(dāng)超過商品住房成為住房供給的主體。中央房地產(chǎn)調(diào)控政策關(guān)于土地供給向保障性住房傾斜以及部分城市規(guī)定新供給的土地70％用于保障性住房的政策是完全正確的。

2.改善保障性住房的供給體制。從國外政府介入保障性住房的方式來看，有的直接興建公共住房，有的通過優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)商建設(shè)公共住房，有的鼓勵居民合作建設(shè)住房，有的則通過補貼等多種方式實現(xiàn)居民的住房保障。從國外保障性住房的產(chǎn)權(quán)形式來看，新加坡主要是政府興建的限價住房(即經(jīng)濟適用房)，英法等國主要是公共租賃住房(即廉租房)，美日等國主要是政府對中低收入家庭提供住房補貼。保障性住房沒有最好的模式，只有適合的模式，由于存在經(jīng)濟體制的差異和我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，對保障房可以借鑒國外形式，以有利于增加保障房供給為原則，建議以構(gòu)建“經(jīng)濟租賃房”模式為主，積極拓展保障性住房的供給渠道。

3.完善政策性住房融資機制。一是政府要盡快建立住房保障基金，專門用于建設(shè)經(jīng)濟適用房、廉租房等居民公共住房，資金來源可以包括：土地出讓金的分成，開征土地使用或物業(yè)稅，財政專項撥款，或在城市建設(shè)中增征專用基金等。二是建立政策性住房金融機構(gòu)，為居民購房提供金融服務(wù)。三是要擴大公積金規(guī)模，提高政策性融資能力。四是應(yīng)調(diào)整和創(chuàng)新住房公積金運作機制，分離公積金存款與貸款的資金聯(lián)系，充分體現(xiàn)住房公積金的公共性。

責(zé)任編輯、校對：龍會芳