關于我國建立公海保護區的建議

【摘要】：20世紀90年代以后，隨著管轄范圍以內海域確權的完成及海洋環境、資源問題的不斷出現，公海保護問題被廣泛討論。公海保護區是一種全新的公海保護方法。目前全世界都在公海建立海洋保護區問題上存在困惑，各沿海國對于是否建立公海保護區也心存疑慮，但其實公海保護區已有國際上成功的案例。我國作為一個沿海大國，在公海保護區這個問題上，我國應當加強公海保護區制度研究，促進公海資源的有效保護和利用，既能體現一個負責任大國形象，又能最大限度地維護我國在公海的利益。

【關鍵詞】：公海；保護區；生物多樣性保護

一、公海保護區的產生及國際實踐

（一）公海保護區的產生

公海蘊含著大量的生物資源和豐富的生態系統類型，然而這些海洋生物多樣性正在受到各種人類活動的負面影響，尤其是20世紀末期，公海生物多樣性面臨的風險日益增加，迫切需要國際社會采取行動。海洋環境的惡化證明了傳統的海洋管理方式的不足，日益加劇的海洋環境危機迫切需要我們采用新的管理措施和手段。公海保護區可以就地保護資源生態，建立公海保護區作為公海環境保護與生物資源養護的新型手段，已經成為國際海洋事務的熱點，得到沿海各國的廣泛關注。

公海保護區，是指為保護、管理海洋中的資源、環境、生物或歷史遺跡等而在公海范圍內設立的海洋保護區。即為了建立在保護環境觀念基礎上，一些有特殊地理條件和相關利益的國家，一起通力合作來保護公海中特定區域的海洋生態系統和海洋資源，在公海的水域內設立的若干生物或非生物資源的建設、規劃和管理。

《聯合國海洋法公約》中對于公海的主權有明確規定，公海是對所有的國家開放，不受到任何國家的支配和管轄。因此要在公海設立保護區，與國家根據自己的法律和政策自主建立海洋保護區是有很大區別的，不是一個國家可以決定的，需要國際法律制度對相關的建立和管理活動進行規范。此外，公海無論是對內陸國還是沿海國都是開放的，都要考慮到所有國家的接受程度。

公海保護區的建立為公海生物的保護提供了一個全新的思路。但是公海保護區會一定會限制目前海洋法中的公海自由原則，也會印發海洋主權自由與建立保護區之間不可調和的矛盾。所以，對于是否建立公海保護區及如何建立的問題，引發了國際范圍內廣泛的爭論。

（二）公海保護區的國際實踐

目前全世界已有三個公海保護區。世界上第一個是由是法國、意大利與摩洛哥三國建立的地中海派拉格斯海洋保護區，保護區以其簽署的《為海洋哺乳動物建立地中海保護區的條約》為基礎。該保護區約一半多的水域位于三國管轄海域范圍之外。三國根據條約協議合作管理該部分海域。

另外兩個保護區分別是南奧克尼群島南大陸架海洋保護區、和大西洋中央海脊海洋保護區。從現有的實例分析，目前地中海三國公海保護區較為成功。三個國家以區域內的多邊協議為基礎，表明對公海特別保護區建立和管理并不必須依靠普遍適用的國際公約，而是可以由區域內各相關國家自主討論、制定協議并達成條約，以履行義務的形式管理公海，解決保護區制度與公海自由的矛盾。

二、公海保護區現有制度存在的問題及原因

（一）公海保護區現有制度存在的問題

1、專門性法律依據缺失。目前公海保護區國際法律制度主要存在的問題是在公海生物多樣性保護區域，并沒有專門針對公海保護區的全球和地區性國際條約，多數是在個別的條約中零散規定生物多樣性保護的條款，且大多停留在指導倡議階段，可操作性并不強。

2、國家主權與環境保護之間的關系難以協調。按照現行的海洋法制度，公海是國家管轄范圍外的海域，其核心內容就是“公海自由原則”，因此保護區必會限制公海自由，造成國家法律制度與公海政策間的矛盾，給現行的原則帶來沖擊。

（二）公海保護區現有制度存在問題的原因

1、公海生物多樣性理論和實踐發展歷程較短。關于建立公海保護區的倡議始于20世紀80年代。進入21世紀以來，公海保護區建設才成為熱點。由于公海保護區國際實踐的發展歷程較短，過去形成的條約不能預見新事物的產生，也不能直接規范相關事項，以至于沒有具有法律拘束力的國際法律規范可以供適用。

2、環境危機的緊迫性和公海的特殊性。不能給參與治理的國家帶來短期的現實利益以及環境問題的不確定性會使得各國不愿意采取代價昂貴的環境保護措施。這就導致關于公海管理的規范通常只用抽象、空洞的語言，而較少涉及詳細的、硬性管理措施。

3、國際組織決議本身缺乏可操作性可執行性。目前沒有直接規范公海保護區相關活動的國際條約，只有個別的條約中散見關于相關條款，缺乏專門性針對性，條款也大多停留在指導和倡議層面上，可操作性不強。

三、我國建立公海保護區面臨的困難

1. 對遠洋捕魚產業的挑戰

公海保護區對現有公海自由的最主要的沖擊是禁止、限制在保護區內海洋生物的捕撈。因此。公海保護區制度的確立，我國遠洋捕撈業首當其沖。大數據顯示，隨著公海禁漁措施的嚴格規范和實施，我國遠洋漁業發展受到嚴重阻礙。

2.對國內管理體制的挑戰

國內法于國際法而言，兩者分別屬于迥然不同的制度。要想公海設立保護區，就要改變國內法律、經濟體制，使之合理接軌，堅決不能簡單照搬照抄，而是需要制度的吸收與思路的創新。

四、對于我國建立公海保護區的建議

目前我國沒有專門涉及公海保護區的立法，只有《自然保護區條例》《海洋自然保護區管理辦法》《水生動植物自然保護區管理辦法》三個針對保護區的行政法規和部門規章。由于立法不充分，許多領域只好適用保護陸地生態系統的法律法規，這必然帶來諸多問題，不能滿足海洋環境管理的需要。目前，公海保護區設立的主要目的是保護海洋生物多樣性，因此要實現我國國內法與公海保護區國際法律制度的協調，首先應從國內立法入手。積極修改國內立法，使之與不斷更新的國際條約公約相適應。

此外，我國還必須把握公海保護區國際法律制度的發展趨勢。公海涉及沿海國、內陸國等世界各個國家的利益。我國應積極參與公海保護區國際法律制度的建設，并及時表達自身的利益訴求。在完善和修改國內立法的過程中，可結合國情參考其他國家先進的制度經驗，因地制宜。

五、結語

作為一個負責任的國家，我國一直很重視公海的有關事務。在公海保護區問題上，我國既有潛在的整體利益，同時也有保護區建立所帶來的挑戰。我國首先應以長遠、可持續發展的眼光明確整體利益。同時，想辦法緩解公海保護區制度對我國會產生的不利影響，積極改變建立公海保護區的限制。全面考量我國建立公海保護區的利益與缺陷，正確把握我國在公海保護區事務上的堅定立場與談判方向，做到既可以最大限度維護我國的海洋權益表達自身訴求，又可以防止發達國家的干涉。

參考文獻：

[1]劉惠榮，韓洋.特別保護區：公海生物多樣性保護的新視閾[J].華東政法大學學報，2009（5）：141-145.

[2]中國常駐聯合國副代表劉振民大使在第61屆聯大審議海洋和海洋法議題上的發言[EB/OL].http：//www.fmprc.gov.cn.ceceunchn/flyty/hyfsw/t348882.htm

[3]北半球第一個公海自然保護區成立[EB/OL] http：//www.sina.com.

[4]北京大學法律系國際法教研室.海洋法資料匯編[M].北京：人民出版社，1974.

[5]王鐵崖.國際法[M].北京：法律出版社，1995

[6]劉洪斌，劉康.海洋保護區——概念與應用[M].北京：海洋出版社，2007