以公職律師制度為基礎(chǔ)構(gòu)建新型的“公益訴訟”制度

（江蘇省鹽城市濱海縣人民法院，江蘇 鹽城 224500）

【摘要】：我國(guó)近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，出現(xiàn)了許多因污染環(huán)境、損害消費(fèi)者權(quán)益等嚴(yán)重?fù)p害公共利益的行為。公益訴訟在這種背景下得以“正名”，但新《民事訴訟法》的施行并未達(dá)到預(yù)期效果。筆者以為，有必要對(duì)現(xiàn)行的法律援助制度進(jìn)行改革，引進(jìn)公職律師制度作為公益訴訟主體，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建有中國(guó)特色的公益訴訟制度。

【關(guān)鍵詞】：公益訴訟；民事訴訟；制度改革；公職律師

我國(guó)現(xiàn)行的《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定，“起訴必須符合下列條件：（一）原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由；（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。”即只有與案件有直接利害關(guān)系的人才可以作為當(dāng)事人提起民事訴訟，人民法院也僅受理這一類民事案件，這就把與案件無(wú)直接利害關(guān)系的人（包括有潛在利害關(guān)系的人）拒之于要求司法審查的門外，不受理相當(dāng)一部分案件。因此，公民（或者其他組織）如果要維護(hù)國(guó)家利益和公共利益將因與之無(wú)直接利害關(guān)系而不能通過(guò)訴訟方式以司法途徑解決，而只能向有關(guān)行政機(jī)關(guān)反映，如果行政機(jī)關(guān)置之不理，司法機(jī)關(guān)也不能介入，只能聽(tīng)任違法侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為橫行。因此，在現(xiàn)行的法律制度框架內(nèi)，提起民事公益訴訟舉步維艱。同時(shí)，由于人民法院對(duì)訴訟實(shí)行實(shí)質(zhì)審查，因此，大量的其他訴訟也被拒之門外。此外，由于我國(guó)大部分人不富裕，又缺少相應(yīng)的法律素養(yǎng)，對(duì)他們來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行的訴訟費(fèi)和律師費(fèi)用顯得非常高昂，這也在很大程度上減少了提起訴訟包括公益訴訟的數(shù)量。

與公益訴訟的冷落相對(duì)應(yīng)，近年來(lái)出現(xiàn)的由人民檢察院提起的民事公益訴訟，即所謂“民事公訴”的現(xiàn)象卻有日漸增長(zhǎng)之勢(shì)。但是，“民事公訴”盡管實(shí)質(zhì)上屬于民事訴訟，可是由于人民檢察院特殊的法律地位，在實(shí)踐中引發(fā)諸多爭(zhēng)議。如岳陽(yáng)市云溪區(qū)人民檢察院訴湖南婁底維亞化工有限公司一案中，檢察院一方面在已過(guò)訴訟時(shí)效的情況下提起訴訟，一方面又以檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)為名，要求被告必須配合。顯然，在這種情況下，訴訟雙方的地位已不平等，有違民事訴訟基本要求，難免遭人非議。

近年來(lái)出現(xiàn)的由人民檢察院提起的“民事公訴”現(xiàn)象，由于人民檢察院被定性為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，似乎與國(guó)家（公共）利益有著直接利害關(guān)系，因此從表面上解決了訴訟主體適格問(wèn)題，為人民法院受理訴訟提供了條件。但是，筆者以為，由人民檢察院提起的所謂“民事公訴”是不符合民事訴訟要求，其法律依據(jù)也并不充分，其帶來(lái)的負(fù)面影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)正面效應(yīng)。首先檢察機(jī)關(guān)以公訴人身份提起民事訴訟沒(méi)有法律的明確規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)代法治國(guó)家的要求，國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力只能由法律明確授予，而在現(xiàn)行法律并未授予檢察機(jī)關(guān)以“民事公訴”權(quán)的情況下，檢察機(jī)關(guān)行使這項(xiàng)權(quán)力本身就是非法的。其二，人民檢察院在民事訴訟中的地位與對(duì)方當(dāng)事人不平等，使訴訟結(jié)果的公正性遭到質(zhì)疑。民事訴訟解決的是平等主體間的民事糾紛，檢察機(jī)關(guān)作為擁有強(qiáng)大公權(quán)力的一方，在各方面都強(qiáng)于對(duì)方。在這種情況下，對(duì)方當(dāng)事人與其說(shuō)是與檢察院平等的一方當(dāng)事人，不如說(shuō)更象是刑事訴訟中的被告人，在這種雙方訴訟地位不平等的情況下適用以平等為基本追求的民事實(shí)體法能否獲得公正的判決著實(shí)讓人懷疑。其三，人民檢察院又做原告、又行使法律監(jiān)督，一身?yè)?dān)負(fù)二責(zé)使人民法院在判決時(shí)難以做到真正公平公正，特別是現(xiàn)行憲法規(guī)定的人民檢察院和人民法院“互相監(jiān)督、互相制約”使法院的中立性成為不可能，直接影響判決正當(dāng)性。

從目的上說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)提起“民事公訴”是為了在現(xiàn)行法律的框架下保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，避免國(guó)有資產(chǎn)的流失。但要從根本上解決這一問(wèn)題，則應(yīng)該首先要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的民事訴訟法中當(dāng)事人制度進(jìn)行修改。目前各國(guó)普遍以程序意義上的當(dāng)事人概念取代實(shí)體意義上的當(dāng)事人概念，換言之，任何人只要因民事權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生爭(zhēng)議，以自己的名義參加訴訟，并接受法院裁判的人均可成為當(dāng)事人，而法院對(duì)于提起的訴訟則都應(yīng)予以接受，不能在未經(jīng)審理的情況下即先行判斷當(dāng)事人有無(wú)訴訟權(quán)。因此，有必要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的民事訴訟法進(jìn)行修改，引進(jìn)訴訟權(quán)概念，解決訴訟主體適格等一系列問(wèn)題。

在解決了任何人（包括組織）在與自身無(wú)直接利害關(guān)系的情況下提起訴訟的可行性問(wèn)題后，為了更好地實(shí)現(xiàn)公益訴訟的目的，同時(shí)也可以更好地為社會(huì)大眾服務(wù)，使更多的人不致因經(jīng)濟(jì)等方面原因（請(qǐng)不起律師、打不起官司）而放棄將糾紛提交司法解決的現(xiàn)象，筆者以為，有必要對(duì)現(xiàn)行的法律援助制度進(jìn)行改革，引進(jìn)公職律師制度作為公益訴訟主體，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建有中國(guó)特色的公益訴訟制度。之所以要引進(jìn)公職律師作為公益訴訟主體是基于以下考慮：首先，近年來(lái)國(guó)內(nèi)絕大部分公益訴訟都是由執(zhí)業(yè)律師提起的，這至少可以說(shuō)明相當(dāng)部分律師具有參與公益訴訟的熱情，而如果通過(guò)國(guó)家立法將這種個(gè)人行為轉(zhuǎn)化為群體性的規(guī)范行為無(wú)疑可以進(jìn)一步推進(jìn)公益訴訟的開(kāi)展；其次律師的法律素養(yǎng)較高，能夠勝任這項(xiàng)工作。

具體設(shè)想如下：

1、國(guó)家設(shè)立公職律師團(tuán)，其成員可由兩部分人組成，其一是律師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)律師可志愿加入，其二凡通過(guò)國(guó)家司法考試的未取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員也可志愿加入，包括人民檢察院中通過(guò)司法考試的人員也可以個(gè)人身份參與公職律師團(tuán)的工作（但人民法院通過(guò)司法考試的人員如仍保留法官身份則不宜加入）。這樣，既能保證有特定的組織能夠?yàn)榱藝?guó)家、公共利益提起訴訟，又能保證該團(tuán)體因具有相當(dāng)?shù)姆伤仞B(yǎng)而能夠更好地參與訴訟，更好地維護(hù)國(guó)家、公共利益。同時(shí)，由于公職律師團(tuán)不是國(guó)家機(jī)關(guān)，其在訴訟中和對(duì)方當(dāng)事人完全平等，解決了判決公正性的問(wèn)題。在具體運(yùn)作中，可以規(guī)定，任何公民要提起公益訴訟時(shí)都可向律師團(tuán)提起申請(qǐng)，如律師團(tuán)認(rèn)為確系公益訴訟則予以受理并提起訴訟，如認(rèn)為非公益訴訟而可拒絕受理，公民如堅(jiān)持認(rèn)為屬于公益訴訟則可自行起訴。

2、國(guó)家調(diào)整訴訟收費(fèi)制度，對(duì)公益訴訟的收費(fèi)予以減免，并設(shè)立專門的小額法庭，適用簡(jiǎn)易程序解決一些爭(zhēng)議不大、數(shù)額較小的案件，對(duì)這些案件當(dāng)事人如果無(wú)錢請(qǐng)律師的可由公職律師團(tuán)提供法律援助。筆者認(rèn)為，在時(shí)機(jī)成熟的情況下，可以立法規(guī)定凡通過(guò)司法考試欲成為執(zhí)業(yè)律師的人員必須在公職律師團(tuán)見(jiàn)習(xí)一段時(shí)間，其間主要負(fù)責(zé)辦理這一類法律援助案件，通過(guò)辦理這些案件，可鍛煉其能力，同時(shí)由于案件較簡(jiǎn)單其也完全可以適應(yīng)。

3、國(guó)家每年從國(guó)庫(kù)中撥付經(jīng)費(fèi)，用于支付律師團(tuán)所開(kāi)銷的費(fèi)用，主要包括律師辦理案件的報(bào)酬（當(dāng)然其相比律師事務(wù)所辦理一般案件收費(fèi)要低，甚至可以只支付見(jiàn)習(xí)律師的報(bào)酬），以及其他必要的辦案費(fèi)用等。考慮到律師團(tuán)的一方面參與公益訴訟為國(guó)家和社會(huì)挽回大量損失，一方面承擔(dān)的大量法律援助任務(wù)，成為社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，因此，撥付這筆經(jīng)費(fèi)是完全物有所值的，而盡管律師參加公益訴訟中要損失一部分經(jīng)濟(jì)利益，但其為此付出的代價(jià)相對(duì)其個(gè)人事業(yè)發(fā)展上獲得的潛在利益則明顯是微不足道的，因此律師的參與熱情也不會(huì)因此受到影響（事實(shí)上目前許多律師提起公益訴訟完全是自掏腰包，其動(dòng)力主要來(lái)自其美譽(yù)的獲得可以為其今后的職業(yè)生涯帶來(lái)更多好處），也就是說(shuō)這是一件雙贏的好事。