精準(zhǔn)扶貧背景下保障性住房建設(shè)存在的問(wèn)題和其解決策略

【摘要】：在精準(zhǔn)扶貧背景下，保障性住房是政府解決廣大中低收入群體居住問(wèn)題的重大舉措，也是我國(guó)一項(xiàng)重大的民生工程，但保障性住房在建設(shè)中卻出現(xiàn)了一些問(wèn)題，如：建設(shè)資金籌集難度大；建設(shè)用地供給情況復(fù)雜；保障性住房運(yùn)行管理機(jī)制還不完善；住房建設(shè)量和需求量不匹配。針對(duì)這些問(wèn)題，提出的解決策略有：中央和地方應(yīng)繼續(xù)加大財(cái)政支持力度，多渠道籌集保障性住房建設(shè)資金，提高社會(huì)資金參與積極性；應(yīng)盡快完善土地出讓凈收益核定的相關(guān)制度，簡(jiǎn)化成本預(yù)算；盡快明確保障性住房后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理的相關(guān)制度和政策；加強(qiáng)對(duì)保障性住房的申請(qǐng)、銷售、分配等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，堅(jiān)持保障“精準(zhǔn)扶貧”對(duì)象的住房需求。

【關(guān)鍵詞】： 精準(zhǔn)扶貧；保障性住房；解決策略

一、引 言

改革開放以來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)扶貧開發(fā)，特別是隨著《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》的實(shí)施，以及2013年提出的“精準(zhǔn)扶貧”，且扶貧工作的順利開展，扶貧事業(yè)取得了巨大成就。農(nóng)村貧困人口大幅減少，收入水平穩(wěn)步提高，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，社會(huì)事業(yè)不斷進(jìn)步，最低生活保障制度全面建立，農(nóng)村居民生存和溫飽問(wèn)題基本解決，使數(shù)億中國(guó)人甩掉了貧困的帽子，走上了小康社會(huì)，扶貧工作也取得了舉世矚目的成就。但是，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)貧困居民底數(shù)不清、情況不明、針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)等問(wèn)題也較為突出，貧困地區(qū)發(fā)展滯后問(wèn)題沒(méi)有根本改變，因此，中國(guó)的扶貧仍然面臨艱巨的任務(wù)。

黨和國(guó)家為進(jìn)一步加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)。中共中央制定了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》，并提出到2020 年我國(guó)扶貧開發(fā)針對(duì)扶貧對(duì)象的總體目標(biāo)是：“穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房”，簡(jiǎn)稱“兩不愁、三保障”。其中“不愁吃、不愁穿和保障其義務(wù)教育和基本醫(yī)療”的相關(guān)制度體系已經(jīng)基本完善，已落實(shí)農(nóng)村低保、農(nóng)村養(yǎng)老金發(fā)放、農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育和農(nóng)村合作醫(yī)療等制度和措施，取得了較好成效。然而“保障其住房”則成為農(nóng)村扶貧工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，成為農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康的攔路虎和硬骨頭。因此，加強(qiáng)農(nóng)村保障性住房的建設(shè)，必將成為實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”的重要環(huán)節(jié)，成為促進(jìn)農(nóng)村長(zhǎng)期、全面、可持續(xù)脫貧的重要保障。

二、文獻(xiàn)綜述

國(guó)外對(duì)于保障性住房建設(shè)的研究，都遠(yuǎn)早于我國(guó)。從政策專注度看，美國(guó)于1993年開始使用聯(lián)邦資金建設(shè)廉價(jià)住房，標(biāo)志著美國(guó)公共住房計(jì)劃的啟動(dòng)。從政策覆蓋面看，新加坡有87.6%的居民享受這政策，中國(guó)香港約50%的市民享受到保障性住房。從供應(yīng)機(jī)制看，韓國(guó)將保障性住房供給對(duì)象劃分為10個(gè)級(jí)別、5種類型，建立多元化供給體系，并嚴(yán)格限制家庭擁有套數(shù)。從保障幅度及形勢(shì)看，美國(guó)以住房支出不超過(guò)居民家庭收入的30%作為核心思想，超出部分由政府通過(guò)租房券形式予以補(bǔ)貼。從管理制度及配套政策看，英國(guó)為防止人為占有多套房源進(jìn)而高價(jià)出租，對(duì)出租房屋實(shí)行高額征稅；日本在保障性住房建設(shè)方面注重調(diào)動(dòng)各界力量，強(qiáng)化公眾參與修建保障性住房。

國(guó)內(nèi)對(duì)于保障性住房的研究，多集中在2004年以后。在保障性住房建設(shè)的意義和必要性方面，有觀點(diǎn)認(rèn)為解決低收入群體住房問(wèn)題不能單靠市場(chǎng)化，也要靠政府的住房保障，住房保障制度落實(shí)好，有利于人民群眾住房條件的改善和社會(huì)的穩(wěn)定。在用地儲(chǔ)備及供應(yīng)上，有學(xué)者認(rèn)為保障性住房用地供應(yīng)需要進(jìn)一步優(yōu)化城市區(qū)位規(guī)劃，建立動(dòng)態(tài)供應(yīng)機(jī)制，并試圖從規(guī)劃、融資、監(jiān)控、參與、法規(guī)等多個(gè)方面完善保障性住房土地儲(chǔ)備機(jī)制。在定價(jià)和居民支付能力測(cè)度上，有學(xué)者利用城市數(shù)據(jù)建立了VAR模型，并對(duì)城市居民動(dòng)態(tài)購(gòu)買力進(jìn)行測(cè)算，從價(jià)格主體、內(nèi)容、形式、要素等方面定性分析了保障性住房定價(jià)機(jī)制。在補(bǔ)貼方式和方法上，有研究定性描述了政府梯度補(bǔ)貼模型的構(gòu)建思路，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)階段保障性住房供給不足，應(yīng)當(dāng)采取以供給方補(bǔ)貼為主的保障政策[1]。

三、鄖陽(yáng)區(qū)保障性住房建設(shè)的現(xiàn)狀

從2013年黨中央提出“精準(zhǔn)扶貧”理念開始，十堰市鄖陽(yáng)區(qū)就積極響應(yīng)黨的扶貧政策，大力開展扶貧工作?，F(xiàn)階段，鄖陽(yáng)區(qū)已成為十堰市“精準(zhǔn)扶貧”的示范點(diǎn)和秦巴山片區(qū)扶貧開發(fā)的攻堅(jiān)之地。從2014年截止到2015年中旬，鄖陽(yáng)區(qū)發(fā)放各類涉農(nóng)補(bǔ)貼6386萬(wàn)元，實(shí)施“認(rèn)人認(rèn)親、扶智扶貧”精準(zhǔn)扶貧工程，減少貧困人口1.8萬(wàn)人[2]。

2016年，鄖陽(yáng)區(qū)充分尊重搬遷群眾意愿，摸清易地扶貧搬遷對(duì)象基本情況，按照安置點(diǎn)向中心村、集鎮(zhèn)、旅游區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城區(qū) “五靠近”原則，緊盯7232戶易地扶貧搬遷建房、2000戶入住目標(biāo)，啟動(dòng)安置點(diǎn)規(guī)劃、選址及建設(shè)工作，到年末鄖陽(yáng)區(qū)共安置易地扶貧搬遷戶2862戶9621人，其中建設(shè)集中安置點(diǎn)72個(gè)，村內(nèi)集中安置1222戶4026人、幸福院安置323戶346人；進(jìn)城及購(gòu)房安置1317戶5249人，目前已全部搬遷入住。

2017年，湖北省下達(dá)十堰市鄖陽(yáng)區(qū)任務(wù)為25412人，目前啟動(dòng)建房11364戶32446人，目前已搬遷入住830戶2554人，房建主體完成4031戶12368人。

2018年，計(jì)劃將有292個(gè)工地同時(shí)開建1149625平方米的扶貧房，新房建好后將有4.6萬(wàn)名貧困村民搬進(jìn)新居。

四、鄖陽(yáng)區(qū)保障性住房建設(shè)中存在的問(wèn)題

目前，鄖陽(yáng)區(qū)正在加緊建設(shè)精準(zhǔn)扶貧保障房，且規(guī)模日益宏大，扶貧對(duì)象安置的需求也越來(lái)越多，保障性住房建設(shè)的問(wèn)題也日益突出。

一是建設(shè)資金出現(xiàn)缺口，資金籌集難度大。雖然中央政府和十堰市政府對(duì)鄖陽(yáng)區(qū)保障性住房建設(shè)的資金投入力度較大，但隨著“精準(zhǔn)扶貧”工作的深入開展，山區(qū)村民易地搬遷越來(lái)越多，而為了保障扶貧對(duì)象的住房要求，保障性住房建設(shè)規(guī)模也越來(lái)越大。面對(duì)迅速增大的住房規(guī)模，又由于保障性住房投資較大，投資回收期較長(zhǎng)，且不確定因素較多，因此社會(huì)資金參與的動(dòng)力不足，就加大了政府財(cái)政資金投入的壓力，而建設(shè)資金投入跟不上，就會(huì)出現(xiàn)資金空缺。

二是建設(shè)用地供給問(wèn)題。除建設(shè)資金籌集較難以外，土地供給的持續(xù)性也是影響保障性住房開工和建設(shè)的一個(gè)主要因素。鄖陽(yáng)區(qū)精準(zhǔn)扶貧易地搬遷住房多建于郊區(qū)，雖然郊區(qū)地價(jià)比城區(qū)便宜，但是保障性住房周邊也需要建設(shè)基本的生活配套設(shè)施，如居民活動(dòng)區(qū)、生活區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等，而這些配套設(shè)施建設(shè)也需要占用土地，故使鄖陽(yáng)區(qū)土地供給緊張。

三是保障性住房運(yùn)行管理機(jī)制還不完善。隨著大量保障性住房投入使用，管理任務(wù)和工作難度日益加劇，而且管理費(fèi)用也出現(xiàn)上升趨勢(shì)。但目前政府尚未對(duì)保障性住房的后續(xù)運(yùn)行管理的體制給出明確的指導(dǎo)意見，對(duì)于可能出現(xiàn)的運(yùn)行管理資金缺口，也沒(méi)有提出明確的處理辦法。另外，鄖陽(yáng)區(qū)地方政府對(duì)保障性住房的退出沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的機(jī)制。

四是保障性住房建設(shè)量和需求量之間的不匹配。目前，我國(guó)保障性住房建設(shè)任務(wù)是由中央下任務(wù)給省市，再層層向下分解下達(dá)。這種方式就容易造成建設(shè)任務(wù)與具體需求之間的不匹配，會(huì)出現(xiàn)大量保障性住房建成后出現(xiàn)空置現(xiàn)象。鄖陽(yáng)區(qū)保障性住房入住率約為30%，且大多屬于精準(zhǔn)扶貧戶入住，而剩下的滯銷房屋，則因?yàn)榘匆?guī)定符合申購(gòu)條件的低收入家庭缺乏購(gòu)買能力而買不起，有能力購(gòu)買的人又不屬于保障對(duì)象，這就出現(xiàn)了較低的入住率。

五、推進(jìn)鄖陽(yáng)區(qū)保障性住房建設(shè)發(fā)展的策略

一是中央和地方應(yīng)繼續(xù)加大財(cái)政支持力度，多渠道籌集保障性住房建設(shè)資金，提高社會(huì)資金參與積極性。精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施以來(lái)的這幾年，也是保障性住房建設(shè)規(guī)模最大、最集中的幾年，對(duì)建設(shè)資金的需求量也較大，這就需要中央和地方財(cái)政繼續(xù)加大投資力度，保證建設(shè)資金落實(shí)到位。針對(duì)鄖陽(yáng)區(qū)特別貧窮的鄉(xiāng)村地區(qū)，也需要地方政府加大補(bǔ)助力度，在易地扶貧搬遷建設(shè)中，加大建設(shè)資金投入，積極吸引社會(huì)資金參與保障性住房的建設(shè)。

二是應(yīng)盡快完善土地出讓凈收益核定的相關(guān)制度，簡(jiǎn)化成本預(yù)算。建議鄖陽(yáng)區(qū)政府在建設(shè)保障性住房前，盡量縮短土地出讓凈收益核算周期，簡(jiǎn)化成本預(yù)算和扣除方法。其次，政府應(yīng)本著合理布局、方便群眾的原則，配置一些交通方便的地段進(jìn)行保障性住房建設(shè)，使精準(zhǔn)扶貧戶的住房和生活質(zhì)量得以改善。

三是盡快明確保障性住房后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理的相關(guān)制度和政策。保障性住房能否取得預(yù)期效果，關(guān)鍵在于能否形成公開、公正、透明、可持續(xù)的住房保障的相關(guān)制度和政策。建議嚴(yán)格執(zhí)行申請(qǐng)、審核和退出制度，實(shí)行對(duì)精準(zhǔn)扶貧戶的動(dòng)態(tài)管理，接受社會(huì)和群眾的廣泛監(jiān)督，合理制定明確的退出機(jī)制，還有就是積極探索建立政府監(jiān)管、市場(chǎng)化運(yùn)作的保障性住房運(yùn)行管理模式。

四是加強(qiáng)對(duì)保障性住房的申請(qǐng)、銷售、分配等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，堅(jiān)持保障“精準(zhǔn)扶貧”對(duì)象的住房需求。現(xiàn)階段仍應(yīng)嚴(yán)格堅(jiān)持以精準(zhǔn)扶貧戶為保障性住房的主要供應(yīng)對(duì)象，保障性住房建設(shè)的面積標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)依據(jù)國(guó)務(wù)院[2007]24號(hào)文件要求，不能面積越建越大，申購(gòu)對(duì)象范圍越來(lái)越寬，應(yīng)嚴(yán)格按照市場(chǎng)要求建設(shè)住房。加強(qiáng)對(duì)保障性住房的申請(qǐng)和分配等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，為防止出現(xiàn)大量建設(shè)后的空置住房，鄖陽(yáng)區(qū)相關(guān)部門應(yīng)事先做好精準(zhǔn)扶貧戶的入住調(diào)查情況和登記工作，避免建設(shè)的盲目性，保證需要住房的貧困戶有房住。

六、小結(jié)

隨著鄖陽(yáng)區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的順利進(jìn)行，越來(lái)越多的精準(zhǔn)扶貧戶通過(guò)易地搬遷扶貧的方式逐漸擺脫貧困，跟上現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，融入全面小康社會(huì)新時(shí)代。而積極推進(jìn)鄖陽(yáng)區(qū)保障性住房建設(shè)的順利發(fā)展，則最大程度的滿足了精準(zhǔn)扶貧戶的住房需求，完成了一部分扶貧攻堅(jiān)工作，縮小了貧富差距，也改善了貧困人民的生活質(zhì)量，而且還最大限度的發(fā)揮了保障性住房的作用，助推了我國(guó)保障性住房的建設(shè)發(fā)展，也逐漸完善了保障性住房的運(yùn)行和管理。

注釋：

[1]張遠(yuǎn)索. 保障性住房市場(chǎng)板塊設(shè)計(jì)與動(dòng)態(tài)管理研究[M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2016（5）：9—10.

[2]鄖陽(yáng)區(qū)人民政府. 2015年政府工作報(bào)告. http：//www.hbyx.gov.cn/images/logo.png.

參考文獻(xiàn)：

[1]張遠(yuǎn)索，保障性住房市場(chǎng)板塊設(shè)計(jì)與動(dòng)態(tài)管理研究[M]，北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2016

[2]丁燕、張協(xié)奎，我國(guó)住房保障制度的研究綜述[J]，改革與戰(zhàn)略，2010

[3]曹伊清，保障性住房的后續(xù)管理問(wèn)題及其解決途徑[J]，城市問(wèn)題，2013