東南亞福利保障制度對中國的啟示

【摘要】：自從20世紀90年代以來，由于我國進行改革開放，各種國外的先進理念傳入中國。受到艾斯平.安德森有關福利比較學的巨大影響，各路專家學者對東亞福利模式的關注日顯著增強，在早期，這些研究多是通過與西方福利國家的比較展開的。進入21世紀以后，關于東亞福利問題的討論仍然十分熱烈，并且不斷深入。促成這種研究興趣的主要原因主要有兩個方面：第一，由于福利國家體制正處于改革階段，國家的福利有所削弱，而在東亞，東亞福利則有所強化和擴張。第二，當西方社會學者感嘆在全球化背景中出現了社會政策對經濟政策的屈從，人們逐漸的看到了社會政策的發展與經濟成長結合的成功經驗。本文主要是在借鑒韓國社會保障福利制度的基礎上，來探索適合我國發展的福利制度。

【關鍵詞】：韓國；社會保障；中國

韓國地處東亞的朝鮮半島南部，面積99538km2，人口4 764.45萬（2002年）。韓國社會保障從20世紀60年代開始起步，70年代為徘徊階段，80年代至今為全面發展階段。到目前為止，韓國已建立了包括醫療、就業、養老、貧困救濟等較完善的社會保障制度體系。

一、韓國社會福利模式的特點

（一）生產第一， 福利第二

在社會政策與經濟政策的關系上， 經濟政策目標中壓倒一切的是經濟增 長，社會政策是服務于經濟發展的。20世紀60年代韓國在經濟發展初期實施了產品出口導向型戰略，為了使自己本國的產品在國際市場上具有競爭力，在這一時期，韓國強制實行低工資策略，以此來吸引外資，增強產品的競爭力，在樸正熙執政期間，韓國制造業工人的每月工資為5美金，是亞洲“四小龍”中最低的。社會保障制度重點在于扶貧與社會救助。隨著經濟的不斷發展，1973年12月頒布的《國民福利養老金法》主要的目的是為了籌集發展重工業所需要的資金。由于韓國的經濟起點比較低，經濟規模小，依靠外資嚴重，因此韓國的社會福利制度在經濟高速發展的階段受制于經濟發展戰略的意志。有些學者將其定義為“以增長為中心”，1993年金泳三政府上臺執政后對以前忽視社會福利的做法進行發思，指出先進的國家不只是靠高的國民收入實現的，盡管一個國家的整體國民收入增加了，但是如果政治勤奮的人依然在處在貧困中，那么這個社會肯定是有問題的。

（二）主張社會福利項目的生產主義或投資取向

在西方社會，傳統福利模式的基本思路就是提供一種防范天災人禍的一種安全網，是對福利接受者的事后補償，其重點也不是幫助援助對象發揮潛能并借此贏得自立。在這種福利取向下，社會福利和經濟發展完全是兩個概念。其開支也是一種消費，是收入總額的減少，不能帶來直接的心產出，并在很大程度上收到了收入的制約。由于傳統的社會福利模式對可供支配收入的消費性依賴，成為西方福利國家備受新右派詬病的根源。而韓國社會福利制度強調社會福利開支的生產主義或投資取向，1994年著名福利社會學家霍利廷將這種模式概括為：（1）政府視社會保障項目為經濟、政治和社會發展整體工程的一部分，并傾向于使社會政策從屬于經濟政策：（2）國家把注意力放在強化經濟基礎設施和提高人力資源教育和健康需要上，而把社會福利事務看作是市民社會的事務：（3）國家倡導工作福利和人際互助而不是把社會公正與福利權利理念作為其福利意識形態的核心理念。

二、韓國社會福利模式對中國社會保障制度的啟示

由于韓國和中國同為東亞“四小龍”國家，韓國的歷史、社會和文化背景跟中國有很大的相同之處，經濟發展基礎和起點和中國基本相同，經濟雖比中國差一些，但其發展路徑和中國改革開放后的情況也有一定的相似性。

（一）從市場經濟的配套措施到現代社會秩序的獨立支柱

中國自改革以來，一個流行的看法是將社會保障視為市場經濟的“減震 器”，這種理念只能導致社會保障改革始終跟在市場經濟后面亦步亦趨，并最終 將社會保障制度打造成一個非常狹隘的社會制度。比如，我國現在仍不稱“社會福利制度”而稱“社會保障制度”。韓國的經驗告訴我們，在以工業化為基礎的城市社會里 ，人們失去了傳統的土地依靠和傳統的家庭支持，又失去了就業的穩定性，人們的社會生活無法得到基本的保障。因此不是社會保障制度簡單地服務于市場經濟，而是二者都是現代社會的基本社會制度和資源配置機制。

（二）從保強棄弱的社會制度到追求社會公平的有效機制

中國的社會保障制度理念的錯位使之在客觀上成為一個保強棄弱的制度。 也就是說，這種社會保障是圍繞著社會的強者設計的，而社會弱勢群體不僅享受 的社會保障項目少，而且享受的社會保障水平低。韓國的經驗是，社會保障制度 具有“ 劫富濟貧 ”的性質，在其他發達國家更是如此。通過國民收入的第二次 分配，使得社會貧富差距逐步縮小，從而達到追求社會公平的效果。

（三）從拖累經濟發展的包袱到經濟社會發展的重要動力

在中國學界，有相當一批學者擔心產生北歐各國的“福利病”，把建立完 善的社會保障制度看作經濟發展的包袱而非動力。然而韓國的經驗證明，后工業 化國家只要合理安排社會保障投入與經濟投入的比例，特別是將社會福利制度 納入整個經濟社會發展的總體框架之中，處理好公平和效率的關系，就不會成為經濟發展的負擔。一個國家現代化進入中期階段，是建立比較完善的社會保障制度的歷史契機。中國內需不足的原因很多，一個重要的方面是由于手頭上“三座大山”的沉重你包袱。因此，建立起完善的社會保障制度，不僅不會妨礙經濟發展。相反，還會擴大內需、拉動經濟發展和經濟結構轉型的重要動力源泉。

（四）從邊緣社會制度到構建和諧社會的主體性社會制度

服務于經濟體制改革，服務于市場經濟建設，蛇中國社會保障體制長期改革以來最基本的指導思想。讓社會主義和諧社會的核心是經濟社會協調發展、社會結構和諧有序。和諧社會是所有社會階層共建共享的社會，是人名安居樂業，社會治安良好、社會穩定有序的社會，是民主法治，公平正義、充滿活力的社會。所有這些都與社會保障制度密切相關。韓國的經驗告訴我們，發展社會保障事業，可以有效地解決貧富分化問題，可以有效緩解社會的就業壓力，可以重新調整老子關系，還可以建立良好的社會治安。要使社會保障制度從改革的邊緣走到改革的舞臺中心，成為構建社會主義和諧社會的主體性社會制度。

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