行政訴訟中授益性行為舉證責任研究

摘要：授益性行政行為分為行政許可、行政給付、行政獎勵、行政確認、行政裁決。本文選取行政給付這一角度，探究以行政給付為中心的授益性行政行為的舉證責任。我國關于行政給付的舉證責任沒有統一規定，本文對其舉證責任的法理基礎、分配、現狀進行研究，同時對比國外授益性行為的舉證責任，以此重塑我國授益性行政行為中行政給付舉證責任。

關鍵詞：行政給付訴訟 舉證責任

目前，關于行政訴訟舉證責任主流觀點認為：行政機關負主要的證明責任。這種主流觀點，被帶入到授益性行政行為訴訟中，認為授益性行政行為的舉證責任主體也應當是行政機關。本文不同意這種觀點，并分析國外授益性行政訴訟舉證責任的相關規定，結合我國授益性行政行為的特點，以行政給付為角度，重新定位我國授益性行政行為舉證責任分配等問題。

一、我國行政給付訴訟舉證責任現狀

行政給付訴訟的舉證責任即行政給付訴訟中哪一方就行政行為的合法性進行舉證，舉證不能則應當承擔不利后果。我國現行行政訴訟舉證責任主體是行政機關。新《行政訴訟法》中規定，被告對做出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。這一規定，沒有將行政行為分類，因此，對于行政給付這樣的授益性行政行為也適用這一規定。

行政機關負有證明行政行為合法性的法理基礎有以下幾方面：

首先，“官大于民”的思想。在我國，從古至今都有“官大于民”的思想，立法者在立法時，考慮到若讓原告去承擔證明責任，將導致“官大于民”思想進一步加深，不利于社會和諧。其次，原告的舉證責任能力遠遠弱于被告。作為行政相對人，其知曉的法律、政策遠不如被告精確，因此原告要證明被告做的是合法、合理的，難度很大。最后，我國舉證責任采取的是“卷宗主義”。“卷宗主義”要求行政機關在作出行政行為時應當先取證后裁判，既然行政機關已經取得證據，那么在行政訴訟中應當由行政機關就要證明的行為提供證據。

二、行政給付行為舉證責任基礎

（1）給付請求權的正當性

原告申請行政給付，首先要有正當的給付理由，即其請求的給付內容是有依據的。同時原告所請求的事實應當滿足其給付依據。原告在申請行政給付訴訟時，應當知曉自己是否具有請求給付的正當性，這種正當性在原告申請行政給付時，就應當明確。基于此原告更適合承擔給付請求權的正當性證明責任。

（2）給付內容的多樣性

在行政給付中，原告對于自己的情況是最為了解的，其清楚的知道自己現在的狀況和境地，而行政機關對于原告的以前和現在的狀態遠不如原告了解的清楚。另外，原告進行行政給付申請時，給付基礎事情可能已經過很長時間，因此，其行政給付不僅在內容上具有多樣性，在實踐上還具有追溯性，而這些情況原告最為了解。

（3）原告舉證能力的增強

上文提到行政訴訟中被告承擔舉證責任的原因之一是原告的舉證能力較弱。但是隨著社會的發展，國民素質的提高，原告的舉證能力也隨之增強。行政給付的特征就是，原告具有主動性，這決定著原告事先清楚自己申請給付行為的事實、理由，如同行政機關“卷宗主義”一樣，明確自己的條件才能進行申請，因此，原告更適合自己證明行政給付行為的事實和理由。

三、國外行政給付訴訟舉證責任現狀及借鑒

（1）日本

日本在授益性行政訴訟的舉證責任理論研究比較成熟。實踐中，日本法院采取分類的方法，先將行政行為進行分類，確定類型之后在明確其舉證責任如何分配。對于行政給付訴訟，日本又將其進行進一步劃分，如果本行政給付訴訟是授予國民利益的，那么本行政行為涉及的事實等問題由原告進行舉證。如果是取消國民利益的行政給付之訴，則由被告行政廳負證明責任。日本行政給付訴訟舉證責任的實踐做法我國是可以借鑒的。一方面行政機關對于原告的以前和現在的情況遠不如原告了解的清楚，因此原告對于自己爭取的行政給付行為承擔證明責任更合理。另一方面，屬于取消給付原告利益的行政給付訴訟時，被告處于主動取消的狀態，因此在被告取消此行政給付時應當就其取消的事實理由承擔證明責任。

（2）美國

美國行政給付訴訟的舉證責任實行“誰主張，誰舉證”的模式。原告對證明自己的主張符合法律給付要求承擔證明責任，被告對原告不符合法律給付要求承擔證明責任。

美國行政訴訟所采取的原則，本文認為不適用我國的行政訴訟法律環境。但是，在行政給付上，美國的“誰主張，誰舉證”原則適合我國。雖然美國沒有像日本一樣對行政給付分類，但是其在原告需承擔證明上是一致的。

（3）德國

德國的行政訴訟無論理論上還是實踐上，都將其分為撤銷訴訟、課予義務訴訟、一般給付訴訟、確認訴訟及繼續確認訴訟五種類型。而在行政給付中，包含這五種訴訟中的每一種，按照發生的行政給付具體屬于哪一種，采取不同的舉證責任方式。德國行政給付訴訟分為五類，分別使用不同的舉證責任是可取的。但是對于全部行政訴訟進行分五類，不適合我國現在行政訴訟環境，將全部行政訴訟分五類，增加了法院的負擔。

四、我國行政給付訴訟舉證責任的具體構建

（1）行政給付訴訟舉證責任的重構基礎

案例：“黃某訴某區民政局”案件，案件經過一審、二審，但一審、二審的判決結果截然不同，原因在于一審、二審法院采取不同的舉證分配規則。案情：黃某申請領取最低生活保障金，但是其所在地民政局不同意。本案進行一審時，由于原告沒有提供醫院出示的證明其已經或基本喪失勞動能力的證據，不能證明其是符合申請最低生活保障金的要求，因此法院不支持黃某訴求。二審則認為原告只有對自己所說的事實承擔證明責任，至于是否有申請資格，應由被告來承擔舉證責任。因此支持黃某訴求。可見，由于一審二審所采取的承擔舉證責任的方式不同，案件結果也截然相反。

上述案例得知，行政給付舉證責任理論重構基礎之一是明確舉證責任。關于行政給付舉證責任，我國法律沒有明確的規定，現行行政訴訟法對于行政訴訟舉證責任分配的規定太籠統，沒有關于對行政給付舉證責任具體規定。但是，隨著社會的發展，政府賦予人民利益的行政給付行為日益豐富，隨之產生了很多糾紛，這種情況下行政給付訴訟依舊套用其他行政訴訟的舉證責任的規定，明顯不能解決其產生的糾紛。因此，我們需要具體的法律規定，并重新構建行政給付訴訟舉證責任的分配。

（2）我國行政給付訴訟舉證責任的具體構建

具體構建行政給付訴訟舉證責任，我國學者有很多不同的見解。有的學者是從德國角度進行借鑒，將全部行政訴訟進行分類，行政給付自然也被分成若干類，從而采用不同的舉證責任方式。有的學者是從借鑒日本的角度進行重構，即將行政給付分為給予相對人利益之訴和取消相對人利益之訴。本文從借鑒日本規定的角度，結合中國的行政給付訴訟舉證現狀對其進行重塑。本文認為，我國的行政給付舉證責任也應當采取分類的方式，但是應當進行垂直分類和水平分類。

①垂直分類，在行政給付舉證責任的程序上，采取行政主體承擔證明責任，程序貫穿于行政給付訴訟全過程，因此稱它為垂直分類。在所有的行政訴訟中，行政程序都是比較復雜的，行政相對人難以取證，行政給付訴訟也不例外。在行政程序中，行政相對人的舉證能力還是比較欠缺的，行政程序往往涉及專業知識，大部分行政相對人沒有行政程序舉證的能力，若讓行政相對人在行政程序上承擔舉證責任，則有明顯偏袒行政主體之嫌。 ②水平分類，結合我國行政給付訴訟現狀，本文認為按照行政相對人在行政給付訴訟中的主動性強弱來劃分行政給付的舉證責任分配較合理。

第一、行政給付訴訟中，凡是體現行政相對人主動性強的，如財產給付，采取行政相對人舉證的原則。行政相對人不僅要承擔證明行政給付事實的責任，還要承擔證明這些事實符合申請法律的責任，若行政相對人不能證明，則行政相對人要承擔不利后果。如上文案例中，一方面黃某申請最低生活保證金的主動性非常強，則其就會想去證明自己符合申請的條件，其證明能力不會像傳統行政訴訟中行政相對人那樣弱。另一方面，這些主動性強的行政給付行為具有明顯的隱私性，即涉及較多的個人隱私，而這些隱私行政機關很難掌握，行政相對人卻是比較了解。在上述案例中，行政主體對于行政相對人是否真的喪失勞動能力很難查清，不能僅僅憑借醫院的證明材料來認定。再如，早期一對已喪失獨生子女的夫妻要申請獨生子女獎勵，由于其獨生子女已經死亡，且年數已久，行政機關很難查清事實。但是行政相對人證明能力較強，此時行政相對人不僅要向行政機關提出申請，拿出其只生養過一個孩子的事實證明，還要承擔證明這些申請均符合法律的證明責任，否則就應當承擔不利的后果。

行政相對人主動性強的行政給付訴訟所體現的舉證責任，是本文重塑行政給付舉證責任分配的重點。本文認為，這種主動性強的行政給付訴訟，應由行政相對人來證明申請的事實是否符合法律、政策的規定，若行政相對人不能證明，那行政相對人要承擔不利的后果。

第二、在行政給付訴訟中，行政相對人主動性較弱的訴訟，如取消行政給付行為，則證明責任由行政機關來承擔。這種取消行政給付的行政給付訴訟，中心點在于取消的是否合法、合理，而取消這一行為，是行政主體做出的，行政主體具有較強的主動性。另外，這也符合其他行政行為的舉證方式，即行政機關取消了行政給付并做出決定，則此決定的相關依據也一定是明確的，此時，由行政主體承擔舉證責任更合適。

五、結語

行政給付訴訟作為一種單獨的訴訟類型，不應當和其他行政訴訟采取行政主體負主要舉證責任的方式，目前我國行政給付訴訟的案件逐漸增多，但基本上都體現為財產主動型行政給付訴訟，因而沒有形成系統的分類，更沒有對不同的行政給付類型的舉證責任進行明確規定。司法實踐中關于行政給付訴訟的審判規則大部分是按照行政主體負主要舉證責任的方式進行審案，給審判過程帶來了種種困境與不便，影響了行政給付訴訟的公正審判。本文從兩個方面重塑授益性行政行為中行政給付的舉證責任，期待如此重塑，能促進行政給付訴訟發展。

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作者簡介：徐靜（1991.11.-今），女，漢族，山東臨沂，碩士研究生，研究方向：訴訟法

（作者單位：廣西民族大學法學院）