駐馬店市農業行政執法體制機制創新路徑研究

[摘 要] 依法行政是實施農業發展戰略的必然選擇。近年來，河南省駐馬店市農業行政執法體系建設有了長足發展，實現了糧食生產六連增。但是，深感體制機制對目標責任的支撐乏力，責任與使命對接錯位，擔當與服務銜接失衡。因此，為尋求機制體制與主體責任的平衡，創新性地開展依法行政工作，更好地適應新型農業發展需求，對行政執法的體制、機制改革設置了7項動態方案，以供業內借鑒。

[關鍵詞] 農業；行政執法；體制；機制；創新

[中圖分類號] F326.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2017）09-12-3

河南省駐馬店市于2010年組建了駐馬店市農業行政執法支隊，并確立為市域農業行政執法的主體地位，承擔為區域農業經濟保駕護航的責任。

駐馬店市轄9個縣3個區191個鄉鎮。總人口896萬，全年糧食作物面積108.21萬hm2，總產量65億kg，占全國1/28；年產值1 807億元，占市域經濟總量約70%；年用種量17萬t，化肥150萬t，農藥3萬t，農產品26億t。由此可知，農業行政執法任務艱巨、責任重大、使命光榮。6 年的執法實踐雖然實現了糧食生產的六連增，但是深感體制機制對目標責任的支撐乏力，責任與使命對接錯位，擔當與服務銜接失衡。因此，為尋求機制體制與主體責任的平衡，創新性地開展依法行政工作，筆者依據自身行政執法實踐結合調研成果撰文予以交流。

1 行政現狀

1.1 體制現狀

1.1.1 人員結構。駐馬店市農業行政綜合執法支隊屬事業法人單位，隸屬市農業局主管，核定編制15人，實有人數15人。第一學歷為涉農專業12人，財會專業3人；具有本科學歷8人，大專學歷6人，中專學歷2人；專業技術人員中具有高級職稱5人，中級職稱有7人，初級3人；具有執法資質人員15人。人員流主要來自市農業局二級站。

1.1.2 硬件設施。現有辦公面積200 m2，公務用車1臺，計算機12臺。

1.1.3 履職績效。年均受理案件225期，立案225期，辦結225期，挽回損失150萬元。

1.2 機制現狀

1.2.1 制度建設。制度是把“雙刃劍”，具有約束和激勵兩重效應。駐馬店市農業行政綜合執法支隊6 年來相繼出臺了31項體制內規，分別是：行政執法年度任務目標制度，案件舉報受理制度，駐馬店市農業行政執法明察暗訪制度，市場巡查制度，大案要案集體討論會議制度，聯合執法制度，行政執法聯席會議制度，行政處罰自由裁量合法性審核制度，行政自由裁量權公開制度，行政執法未果事項報告制度，重大行政處罰案件備案制度，協助調查制度，回訪制度，突發事件應急預案，罰沒農資倉庫管理制度，農業行政執法人員管理制度，十不準準則，農業行政執法十不準，責任追究制度，行政執法重點人員培訓制度，執法文書使用管理制度，處罰文書立卷歸檔制度，政務公開制度，保密工作制度，印章管理制度，財務管理制度，考勤制度，檔案管理制度，值班制度，公務接待制度，車輛管理制度。

1.2.2 監管形式。按照屬地管理的規定，以京廣鐵路為坐標將轄區劃分為鐵東和鐵西執法區實行模塊管理，定崗位、定責任、定追索。

1.2.3 受案渠道。除受理農資糾紛投訴途徑外，開辟了明察暗訪、市場巡查、建立舉報熱線、設置舉報箱、公務接待、節假日值班和定期舉辦宣法咨詢等形式滿足社會需求。

2 存在問題

2.1 體系設置缺位

市轄三區中僅有驛城區設置了農業執法機構，另兩區、鄉（鎮）和村委沒有相應的監管組織，執法體系“線段、網破、群散”的局面長期存在。中末端缺位導致監管覆蓋出現空白，關鍵區域致盲。

其中，區、鄉（鎮）和村級監管組織缺位的主因是沒有依法（種子法50條）組建相應的監管組織。自2000年以來，由于國內產能過剩，買方市場逐漸形成，在去庫存的壓力下，固有的銷售模式被打破，農資市場也不例外。如種子市場經銷商在堅守陣地戰的同時更多地選擇直銷方式完成交易（面對面簽約會、送貨上門、游擊推銷），正是由于交易的不確定性、隱蔽性、致盲性，埋下了質量隱患，給監管工作增加了難度。

2.2 年齡結構老化

成員中50歲以上占18%，40～50歲占52%，30～40歲占30%，人員老化現象突出。原因在于因團隊組建倉促導致預案論證不嚴謹而造成人員結構失衡。由于年齡偏大派生出進取精神低下，次生了對自動化辦公環境不適應、知識更新的主動性弱化等問題，進而產生了工作效能偏低下的狀況。

2.3 職務學歷層次低且占比大

專業技術人員中，農業研究員職位空缺，高級農藝師占33%，農藝師46%，技術員21%；本科及以上學歷占56%，大專學歷占33%，中專及以下占11%。由此可以看出中級職務一以下占比較高。由于研究員職務空缺和中級以下職務權重大的狀況存在，導致了執業資格、執業資質和職業績效未能充分發揮。

2.4 軟硬條件不足

執法實踐證明現有軟硬條件存在嚴重不足。其一，軟件上存在著執法資質缺位，印證手段乏力，印證工具欠缺、辦案經費不足等問題。即沒有持證扦樣、檢驗、田檢的人員，沒有配置錄音和影像設備。其二，在硬件上缺少質量檢驗室、品種真實性田間種植鑒定基地、行政公務服務廳、扣押品儲存庫和案卷檔案室等功能設施，巡查交通工具不足等。

因不具備相應資質的“三員”開展相應工作的執業行為就不規范；而且植物和作物是農資產品被生化反應后的載體，其具有典型的季節性，而申訴案件往往又具有滯后性，對提起的申訴案件缺少印證手段的后果只能是給仲裁機關增加難度。站在“欲予則立”的角度上去考量，增加印證措施是必要的。其功能是對證據的佐證和補充，某種程度上起到杜絕“疑正從無”案情發生的作用，對形成“鐵案”大有益處。農資產品分別具有氧分解性、生命時效性，故暫扣商品只有存放在恒溫恒濕庫中才能延緩質變；案卷的保存中防止“霉變、蟲蛀、鼠害、火災”等事故發生至關重要，故增設“兩庫”十分必要。品種真實性鑒定有多種方法，而田間種植鑒定法是業內公認的有效方法，為實現這一愿景，開辟田間種植鑒定基地是一道繞不過的坎。

3 創新方向

3.1 體制創新

3.1.1 強化農業執法實體。目前我國出臺的涉農法規主要有《中華人民共和國種子管理條例》《中華人民共和國農產品質量安全管理條例》《中華人民共和國農藥管理條例》《中華人民共和國漁業法》《農業部肥料登記管理辦法》《中華人民共和國水污染防止法》和《中華人民共和國農技推廣法》等。然而，駐馬店市農業行政執法責任目標僅限于種子、化肥、農藥范疇。在依法行政中存在著權責模糊、履職乏力、法不責眾的問題。把農產品、漁業、農技推廣、水污染等執法資源整合成立駐馬店市農業行政綜合執法支隊，是全面履職強化區域治理的必然選擇。

3.1.2 成立鄉（鎮）村級執法組織。實現三級監管全覆蓋，根據屬地管理（豫農種字{2016}16號）的規定，由所在地縣以上農業行政部門組織授權，以鄉鎮農技推廣站和村委會為依托分別成立農業執法小隊、農業執法組，執行宣法、巡查、報告制度。協助縣以上執法組織完成區域內的監管工作。

3.1.3 建立檢驗中心。一是由駐馬店市農業局牽頭，以農產品質量檢測中心為依托，把駐馬店市種子質量監督檢驗站、土壤肥料檢測室、農藥檢測室合并成立駐馬店市農業綜合檢驗中心，強化認證手段，依法行使認證權利，提升整體執法效能；二是增設品種和轉基因植物真實性鑒定示范基地[1]，通過這一渠道可以直觀準確地判定原品種的典型特征特性，相比于DNA鑒定法、染色法更具優越性。

3.2 機制創新

3.2.1 完善制度。在宏觀經濟新常態形勢下，農產品、農資產品生產流通領域的經營管理方式發生了轉變，克服監管機制“僵化、脫節、疲軟”的狀況勢在必行。首先，對現有的31項制度進行全面的審識、解剖和整容，完成刪除、修改、充實、完善的美化修訂工作；其次，設置農業行政執法門戶網站，建立誠信和獎懲制度等。通過這些措施實現相通相容、公開透明、與時俱進的制度設想，發揮其應有的作用。

3.2.2 強化資源配置。一是擴充編制，嚴格執行逢進必考的人事制度，通過“三增”（即增額度、增專業人才、增應屆本科以上生）[2]，以此調控業已存在的人員結構失衡狀況，提升依法行政行為的精準性、高效性和活躍性；二是增加包干經費額度，設置農產品、種子、農藥、肥料、水污染和植物檢疫單列專項經費，保障相關認證業務的正常運行；三是添置儀器設備，區域執法存在著點多、線長、面廣的現狀，同時實現巡查制度的常態化，只有通過新增公務用車臺數才能提供有效保障，添置DNA檢測儀器、音像設備一套。

3.2.3 加強培訓，重視交流。執法是學法、懂法的延伸，專業基礎理論知識是打開“科學執法”鎖具的密碼鑰匙，研討交流則是糾偏扶正、借鑒警示的有效平臺。故要把普法講座、專業技術人員繼續教育、專業基礎理論輪訓和典型案例剖析研討上升到制度化、常態化的高度，進而實現“優結構、提素質、增效率、助三農”的目標。

3.2.4 監管網格化。將跌東、鐵西區按行政區劃、種業市場、種業商戶集中區劃分為三級網絡監管區，按責任目標層層分解、量化到位（鄉、鎮、村、市場），監管機構人員構成分別由本級、上級和下級或者本級、市場管委會、種業協會人員組成。對吸納的鄉鎮、村、市管會、種業協會人員實行定期考核、審核、聘任制，由縣級以上執法機構頒發聘任證書（聘任管理辦法由授權者制定），管理方式施行“定崗、定責、定獎懲”。確保區域監管“無縫對接、全域無盲、有案必辦、有訴必糾”，實現責任目標的“足額度、高質量、高效率”完成，讓政府放心，服務對象滿意。

參考文獻

[1]白建明.強化種子行政執法體系建設的思考[J].農業科技通訊，2011（12）：14-16.

[2]張曉露，王丕聯，段修安，等.保山市種子管理系統隊伍現狀及改進建議[J].種子世界，2014（10）：9-10.