鄉鎮政府土地尋租的原因剖析

唐朝光

摘 要：本文分析了鄉鎮府土地尋租的原因，包括土地制度的結構性缺陷，人的利己心理，權利的壟斷，監督不利等

關鍵詞：鄉鎮府；土地尋租；監督

當鄉鎮政府掌控的土地資源可以方便的在市場上進行貨幣化交易時，土地尋租行為便由此產生。鄉鎮政府的土地尋租行為使得土地資源配置效率低下，在政府與開發商獲得巨額利潤的同時，公眾及社會卻成為最大的福利受損者。

鄉鎮政府作為基層政府，最直接的影響著廣大農民群眾的根本利益，我國在土地資源的管理上采取比較嚴格的土地政策，一般來說，省級以下的地方政府尤其是鄉鎮政府幾乎是沒有什么權力批準建設用地的。然而從上述土地違法案件來看，鄉鎮政府輕易就能把成百上千畝的土地批準出讓給用地單位或個人，大大超出了土地法規定的批準權限。為什么會出現如此普遍的土地尋租現象呢？我們可以從以下幾方面考慮：

1 土地制度的結構性缺陷

我國目前正處于轉軌時期，當前土地管理體制的不健全正是土地尋租的根源。在我國，《憲法》、《土地管理法》、《民法通則》及《農業法》等重要法律法規都對農村土地為農民集體所有作出了規定。但是，農民集體包括村民委員會、村集體經濟組織、鄉（鎮）農民集體經濟組織、村民小組。可以看出，農村土地集體所有權主體是虛位的，“誰”真正擁有土地實際上并不明晰，農民并不是真正的土地權利所有者。

在集體所有制下，正是由于農村土地所有者的缺位，農民因土地所有權主體不清，不能作為獨立的市場主體就土地流轉和土地使用者討價還價。在實際操作過程中，集體土地的控制權就落到代理人的手中。鄉鎮土地管理者充當土地所有權的代表，代行所有權，按自我的意愿支配和經營集體土地，剝奪農村集體和農民的知情權和參與權，利用手中掌握的權力及信息優勢，化公為私，實現集體資產的轉移。由于鄉鎮政府擁有巨大的土地資源配置權力，因而大量出現以政治權力與金錢交換為特征的公共權力尋租現象。農村土地制度的結構性缺陷為鄉鎮土地管理者的尋租行為留下了制度空間。

2 人的利己心理

當前，我國經濟社會正處于全面轉型時期，正處于從不成熟的市場經濟向成熟的市場經濟轉型的過程中。轉型時期各種制度的缺位、法律的漏洞，為鄉鎮政府及其官員的尋租行為提供了可能性，而政府的自利性更是促進了土地尋租行為的發生。按照經濟學的觀點，“人”首先是經濟人，然后才是社會人。政府官員即政治家并不像古典經濟學家所設想的那樣，外在于經濟活動，而是內在于經濟活動的。政治家既存在著被他人當作尋租工具的可能，也存在著主動尋租的可能。政府官員作為理性的經濟人（指作為經濟決策的主體都充滿理性的，即所追求的目標都是使自己的利益最大化），他們除了給廣大民眾創造經濟利益，還有自身的經濟利益，他們具有追求自身利益最大化的動機。

在我國，從計劃經濟體制向市場經濟體制漸進式轉化的過程中，政府官員的角色并不是單純的“管理者”，實際上是以“參與者”和“管理者”的雙重身份進入市場的，這樣當涉及土地資源配置和土地利益的分配問題時，政府所制定的政策、制度首先會保護或增進政府的經濟利益，這必然會影響市場中各種經濟主體之間的利益分配關系。鄉鎮政府作為土地行政管理過程中最基層的執行者，在這種市場關系中，擁有制定制度和管理市場的權力，因此總是處于優勢地位，能夠獲得很大的利益空間。政府通過權力增加的收益是屬于“非生產性”的，根據尋租理論我們可稱之為政府權力租金，其行為可稱之為政府權力尋租。又由于土地管理中存在制度真空、安全真空，行政價格與實際市場價格之間存在著巨額差價，使得土地尋租成為鄉鎮政府財政收入的重要來源。在利益的驅使下，鄉鎮政府把土地作為生財的主要途徑，這也能夠增加鄉鎮政府和基層公務員可支配的資金和收入。市場經濟的浪潮改變了人的社會價值觀，無疑強化了尋租者的尋租動機，這也是鄉鎮政府土地尋租行為無法根除的重要原因。

3 權利的壟斷

行政權力對經濟活動的過多干預，是尋租行為賴以生存的環境和土壤。土地管理需要政府的宏觀調控，但是政府運用行政權力過多地干預土地市場，必然會使市場機制的資源配置功能受到限制，為政府官員的土地尋租行為提供了機會。

《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地”。這也就是說，集體組織禁止購買國有土地，也不能將集體非農用地進入市場流通，農地轉為非農地必須先進行土地變性，經過國家征用，由集體地權變為國有產權，才能用于非農建設。這實際上賦予了政府在土地征用上的絕對壟斷權，政府擁有處置土地所有權的絕對權力，成為農地轉為非農地的唯一仲裁者。政府通過土地征用權獲取建設用地后，部分留在政府手中劃撥，部分批租給二級土地市場。除了批租土地取得的收益外，“無償劃撥”的土地使用權成為鄉鎮政府獲得一定的“劃

撥權”的租值。為獲取“無償劃撥”的土地，各利益集團就有了向鄉鎮政府賄賂的強大動力，誘使潛在的土地開發商向當地的政府官員行使賄賂。鄉鎮政府作為理性的經濟人，也要追求自身利益最大化。開發商在尋租的過程中，被迫割舍一部分既得利益與政府官員分享。政府官員在衡量利弊后，把土地流轉給能給他們帶來最大化利益的集團。在尋租過程中，政府官員和開發商往往能夠達成協議，尋租和腐敗行為由此滋生。

另外一方面，我國嚴格控制耕地轉為非耕地，實行嚴格的耕地保護政策，這就人為造成建設用地稀缺的狀況：即建設用地土地的供給量小于建設用地土地的需求量。那么，獲取土地使用權的個人就可以賺取超額利潤。在這種超額利潤的吸引下，人們就會賄賂主管土地出讓的政府官員以便從他們那里獲取土地的使用權。但是由于我國的土地出讓方式實行舊的行政劃撥和新的協議、招標雙軌制，這就使得土地使用權能否獲得在很大程度上取決于主要官員的個人意志。

4 監督不利

我國普遍存在各級職能部門內部、人民代表大會和紀律檢查部門等監督缺位的現象，缺乏制衡的權力運用很容易導致權力的濫用和權力的商品化，從而為土地尋租提供了溫床和土壤。

監督是制約土地尋租的中心環節，防止土地尋租離不開健全的監督機制。我國目前土地尋租行為的監督體系，主要是上級主管部門、監察局、人大、輿論和群眾監督。上級主管部門是業務指導部門，對下級的監督并不能深入到位。同時我國目前有五級政府，形成了公共權力層層代理結構。這種多層委托代理制增大了公共權力的監督成本，降低了政府機關的運行效率。目前，我國實行的是“條塊結合，以地方政府為主”的土地管理體制。在這種體制下，土地管理部門只能是同級政府的辦事機構以及同級政府意志的執行者，不可能對同級政府的違法占地行為進行有效制約。所以監察局在當地黨委的領導下開展工作，很難起到有效的作用，人大監督、輿論監督和群眾監督經常處于“虛監”和“弱監”的地位，很容易造成監督的盲點。政府對土地市場的管理或干預缺乏公眾參與與監督。同時，中國農民人數雖多，但作為農村老百姓進行監督維護自己利益的主要渠道即信訪制度，并沒有發揮其應有的作用。信息不對稱導致輿論監督和社會監督更是流于形式，缺乏應有的力度。同時監督成本的高額不下，使農村老百姓望而生畏，這使得他們的監督作用受到了一定程度的限制。正是由于監督機制的殘缺，使許多土地尋租行為有了可乘之機。

參考文獻

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