淺析如何提升行政司法公信力

本文闡述了行政司法領域存在的執行難、行政干預司法、行政訴訟機制不完善及行政訴訟呈現“兩高一低”（上訴率高、申訴率高和服判息訴率低）態勢等問題及這些問題的存在對司法公信力造成巨大威脅和損害。本文通過建立訴訟外機制和完善內部機制提升行政司法公信力的思路，并提出了以下舉措：1、完善訴訟機制，為行政權運行提供司法支持；2、細化約束機制，提高違法成本，推進將行政訴訟因素納入行政權考核體系；3、采取審判管轄回避、指定審理和提審的方式，解決地方行政干預司法的問題；4、加強媒體公關，增強法律信仰，樹立全面的發展觀。最后，作者相信通過遵循正確的思路，司法機關定能在司法改革和實現社會公平正義的道路上有所作為。

一、行政司法領域存在的問題及原因分析

（一）存在的問題

行政訴訟法頒布實施二十多年來，為保證人民法院正確、及時審理行政案件，維護行政相對人與賠償請求人的合法權益，監督支持行政機關依法行政，促進法治政府建設提供了法律保障。數據顯示，2013年，全國法院系統共審結一審行政案件62.4萬件，同比上升32.4%；審結國家賠償案件8684件，決定賠償金額2.18億元。雖然行政司法審判工作取得了不小的進步，但存在以下三個長期性問題亟待解決：

1、存在執行難和行政干預司法的現象。執行難是指人民法院的生效裁判文書得不到完全執行，行政訴訟當事人拒不履行法院判決、裁定的現象時有發生。行政相對人尤其是非行政機關作為行政相對人時，其合法權益往往難以兌現。

2、行政訴訟機制不完善。近年來，隨著各級黨委政府和法院的重視，各地陸續出臺文件規定了行政首長出庭應訴制度：2006年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于預防和化解行政爭議，健全行政爭議解決機制的意見》明確提出“倡導并鼓勵行政領導出庭應訴”。

3、行政訴訟呈現“兩高一低”（上訴率高、申訴率高和服判息訴率低）的態勢。以2005年的江蘇省為例，在2005年一審行政案件收案總數較大幅度下降、同比降幅為15.29%的情況下，2005年的二審行政案件收案總數達1722件，升幅為19.83%，上訴率為39.23%，與2004年27.74%的上訴率相比高出了11.49個百分點。2012年湖北省法院系統共受理各類行政案件3000件，其中行政機關敗訴的約占15%，但上訴率為60%-70%，申訴率為30%。

（二）原因分析

上述問題的產生有多層次的原因，分析如下：

一是在意識形態領域，受歷史因素影響，法治優先的理念在行政機關中未得徹底貫徹。有些被告在行政行為確有錯誤時仍不積極面對問題、解決糾紛，甚至在法律文書生效后拒不履行。這種訴訟心理也直接影響了行政訴訟被告的訴訟行為，具體表現就是“兩高一低”。

二是在現有體制領域，司法機關和行政機關在人、財、物等資源上的客觀聯系為行政干預司法提供了條件。具體表現為：一般而言，地方司法機關和地方政府的管轄區域都是以行政區劃來劃分的，這也決定了二者的轄區是基本重合的。

二、解決思路探析及舉措

解決思路探析

誠然，以上列舉問題的存在對人民法院司法公信力的消極影響是顯而易見的。其中既有歷史造成的意識因素，又有現實的制度因素，還有違法成本過低及其他法外因素的影響。司法機關采取何種方式推進司法公信力建設更加穩妥？筆者認為，建設社會主義法治國家主體的多樣性決定了提升司法公信力的方式不應單一，司法機關更不宜采取“單邊主義”行動。理由是：

1、行政權強勢是歷史和現實的規律，需正視。在過去的幾千年高度集權社會中，行政權在社會中占據了主導地位，其對社會心理和普遍觀念形成及影響是不容忽視和極難改變的客觀存在。正是因為涉及人類政治社會、經濟、生活的不同層次和各個方面，所以其影響力滲透之深是其他任何權力無法相比的，社會生活的紛繁復雜也要求行政權的這種滲透必須是廣泛和深遠的。因此，行政權的強勢存在即是“合理”，它是由權力、政治、和法律的屬性和生產力的發展所決定的，是已經形成的社會規律。

2、優化行政權和轉變政府職能的需要。行政司法領域的改革和公信力的提升應當著眼于通過借助行政外力，從優化行政權運行和降低行政、司法成本的角度，通過規范行政當事人的訴訟行為、使法院生效裁判文書得到執行的途徑來實現。

3、司法公信力的建設不是一朝一夕能夠完成，也不是僅憑司法機關一家的宣傳能夠達到，而是需要包括司法、行政機關和媒體各類社會團體在執政黨的領導下，來穩步推進和實施的。

（二）措施

怎樣結合司法實踐，搭橋行政權，從規范和優化行政權的行使、降低行政運行成本、推進行政審判改革的角度來提升司法公信力之目的呢？以下分述幾點措施：

1、完善訴訟機制，為行政權運行提供司法支持。

一要將行政權領域已經形成的行政首長出庭責任制納入行政訴訟法。在法律由于自身的滯后性不能適應時代需求時，可能產生外部的力量或在外部出現一些現象，為法制建設指明方向。目前不少地區的政府已經明顯加快了建設法治政府的進程，將行政首長出庭作為一項公務員義務，這表明行政權和司法權在尊重法律程序這點上達成了一致。

二要設立行政訴訟公共服務機構和行政建議制度，深度融入法治型政府建設。實踐中，行政訴訟代理制度不完善是行政機關負責人出庭率低的一個重要原因。如何解決這一矛盾？筆者認為，司法機關應當發揮服務職能，利用法學界和律師界的力量，參與法治政府建設。

（三）細化約束機制，提高違法成本，推進將行政訴訟因素納入行政權考核體系。

一要以考核反促執行。與訴訟過程相比，有效的執行可防止隱形敗訴的出現，它對行政相對人的意義更大、更直接。將是否執行司法文書作為干部遵守法紀和“德”（法律道德）考核評分的一個方面，作為是否參與危害經濟發展大局的考核中的一項指標。山東省日照市對將行政訴訟納入行政績效考評評分已有所探索：對于市直單位，行政訴訟每敗訴1起，扣1分。

二要以人事權促行政執行。在外部監督上，可參照行政首長出庭負責制實施辦法，由省級以上的組織部門和辦公廳直接下文，各地遵照執行，監察部門對執行情況予以監督。并可考慮將行政機關負責人是否出庭應訴和執行司法機關生效裁判文書納入重大行政決策實施評價制度，形成“有績必獎、有過必問、有責必究的行政問責制與行政評價有機結合的評價機制”，提高內部行政決策水平。

三要完善處罰體系。現行行政訴訟法第五十六條規定，人民法院在審理行政案件中，認為行政機關的主管人員、直接責任人員違反政紀的，應當將有關材料移送該行政機關或者其上一級行政機關或者監察、人事機關。

3、采取審判管轄回避、指定審理和提審的方式，解決地方行政干預司法的問題。

審判回避指的是A行政區域內的A行政機關為被告時，該行政機關區劃內的A法院對該案不享有管轄權，而另由B行政區劃內的B法院對該行政案件予以審理，這種地域回避式的交叉審理能夠在一定程度上減少地方行政機關對法院行政審判工作的干預。如果采取審判回避方式仍然不能消除該行政影響，則可有AB區共同的上級法院D法院提審或者由D法院指定與AB同級的C法院進行審理。

4、加強媒體公關，增強法律信仰，樹立全面的發展觀。

一要擅用媒體進行宣傳教育。美國法學家伯爾曼曾就法律信仰論述道：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設。”

二要注重對象和層次。在行政司法領域，要以行政機關負責人為重點和對象進行宣傳法治理念，引導行政機關的工作人員從經濟法治政治環境全面發展的高度來理解人的全面發展，包括人和社會共同生活于其中的各自自然環境的、政治的、經濟的和社會歷史文化的諸多方面”，從而真正讓法律不僅被遵守，而且讓公平正義看得見、被感受。

結語：司法改革既要恪守規律，也應與時俱進，摒棄過時的理念甚至在過去很長時間、很多經典著作提到過、已經被證明過非常多次的規律，這需要勇氣，需要撕裂我們已有思維或記憶的勇氣，更需要敢于實踐的勇氣。只有如此，我們的司法工作才能進行得更加順暢、穩妥。凡事有經有權，在經難以發生變化時，則需用新的變去增加改變經的力量，從而建立新的經，行政司法領域公信力的提升亦是如此。

（作者單位：太原科技大學）