司法改革背景下省級以內人財物統一管理制度探析

十八屆三中全會提出推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。“去行政化”制度是當下司法改革中最直接的體現，本文運用實證、比較、歷史與邏輯相統一的法律分析方法就風險和制度構建進行探析，以期為新時期司法改革和社會共識感提供理論支持。

一、風險隱患分析及防范

改革并非一帆風順，我們應深入分析改革可能存在的隱患，提前作好預防風險，才能確保制度得以順利實施，取得保障司法機關依法獨立行使司法權的預期效果。

（一）司法障礙風險

目前，在我國法律體系中，并未涉人財物統管方面的規定。司法改革制度，將面臨與剛性效力的法律、法規之間的沖突。《憲法》是我國的母法，具有最高的法律效力，其他法律及其有關法規不能與其沖突。

（二）行政化強化的風險

在人財物統管制度下，省級司法機關除了要加強司法業務監督，還要加強司法行政的管理，保障下級司法機關依法履行職責。審判職權隸屬司法權，是獨立、中立以及被動的。司法性質管理是行政權，通過上級領導下級的模式形成由上而下的領導權力。如果想把兩種權力融合，采用高效的方式處理司法機關內部的行政事務，可能會違背初衷。當下的司法行政化根源就是由此引發的。

省級司法機關很可能因為實施人財物的統管制度后，擁有更大的控制權。權力擴張的后果就是導致權力的濫用。盡量根除司法行政化的歷史陋習，采取“去行政化”改革措施，才能保證政治體制的穩定良好。

（三）“省級”地方化的強化的風險

司機經費的供給及人事制度的具體管理規定并未完全明確，這兩項關乎司法人員的升遷和待遇仍掌握在省級地方手上，省級黨政對于司法有關把控仍然具有全局性的影響。如何維護司法的公正還需進一步進行探索。人財物統管后，極有可能弱化市縣級，增加省級地方的強化風險，如果預防省級地方強化是難題

（四）改革方案的可操作性問題

在人財物統管制度當中，對于人事任免的范圍具體定義有待進一步明晰，人事任免具體是什么，是直接任免領導的職位，還是包括全部的司法人員呢？人事任免全部集中到省級人大，操作上的可行性必不可取。省級人民代表大會會期一般是10天左右，由省級人大對全省司法人員總數的職位選定不科學。以湖南省為例，湖南省包括13個地級市、1個自治州、34個市轄區、16個縣級市、65個縣、7個自治縣，總共大約260多個司法機關，如果260多個司法機關的工作任免全部由省人大進行任免，后果必將十分混亂。

財務方面更加不可小覷，每個省份經濟水平的高低不同，省內因其地理環境等各方發展更加不能同一而語，城鎮居民人均可支配收入不同，司法人員的待遇及司法經費都呈現出差異。如果統一管理，對省內發達地區并不公平，還要考慮到司法人員的收入都以辦案收入彌補，統一管理在實行上有一定問題，還要考慮到法院、檢察院對于編外人員的薪酬補貼。如何進行收入分配也是影響制度發展的原因。

二、配套措施

《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》在全面深化改革領導小組的第三次會議上被審議通過，《意見》對制度改革的框架進行了明確。人事任免方面以省一級設立遴選委員會，檢察官法官由省級進行遴選任免，建立省級提名、任免機制。財務制度方面以省一級進行統一管理。

（一）省級統管不是垂直管理

有些媒體因缺乏對制度本質的清晰認識，在宣傳中將人財物統管報道為“司法垂直管理”，這種理解方式是錯誤的。其一，人財物統管是司法改革的制度問題，并不是管理的問題，這種表達語言表達的主語、謂語語序方面有所顛倒。“司法垂直管理”的意思偏向于管理，此制度不是管理制度，而且其內部的行政事務。其二，我國是單一制，垂直管理的權限應當屬于中央，省級乃至地方沒有垂直管理的權限，僅僅只能在國際授權的情況下進行。所以“司法垂直管理”是錯誤的表述。

（二）省級統管的模式

正確運行實施人財物統管必須要認清楚制度的本質內容和基本模式。對于人財物統管有以下兩種不同意見，分別是由司法行政部門管理、省級黨委、人大擁有統籌決策權，省級司法機關擁有日常管理權，建立人大、司法機關協同管理機制。如何讓司法獨立、公正，建立以“審判為中心”的司法制度改革，是改革的目的。司法行政機關為主導勢必與制度設計的初衷相悖，司法行政化就會導致腐敗，干擾司法。協同機制同樣也不能保證司法的獨立。

三、人財物統管的人事管理制度

（一）人事任免設計程序

建立統一管理的制度需要合理。當前最突出的問題就是候選人的提名還有任免的權力。法院和檢察院的院長由哪一級人大委員會任免。改變如今的任免權會觸犯哪些憲法的問題。最好的方案并不能通過修改憲法去處理。所以，同級人大的任免需要保留，并且尋找其他方案。

在現實中，所屬地方的黨委和黨組可以一起決定院長的提名權，地方黨委比黨組的決定權大，這直接導致黨委能夠控制司法人事權。所以，省級黨委可以決定人事提名權再加上地方人大和常委任免。

有一些人認為，讓省級黨委決定整個省檢察官和法官的提名權，這個提案涉及的人太多，在實際操作中很難實現，省級統管要對更高一級的司法官員進行提名的建議。在上海的方案里面，有提出“一起提名、黨委審批、分級任免”。還要設置篩選，懲罰的機構，可以給懲戒的司法官員一些建議，這些建議有專業性。篩選委員會可以得到很多不錯的專業人士。

（二）司法人員的精英化管理

如今，我們的國家擁有很多的法官和檢察官。因為地區經濟文化等各種因素差異，他們的素質有的高有的低，對于他們的招錄、培養和任用的方式，都不是專業的。這樣就無法將司法人員進行精英化的管理。所以《關于全面深化改革若干重大問題的決定》里面就提到要將司法人員的管理制度變的適合司法人員的職業特點，將司法隊伍變的更加職業化、精英化。

當前試點進行的上海的“員額制”改革就是把司法人員分為三類，第一類是法官檢察官，占33%，第二類是司法輔助人員，占52%，第三類是行政管理人員，占15%。可以看出，各個效能結合起來，能表現公平和效率。全國各地區試點都在穩進實行，江蘇、浙江、山東、山西、內蒙古、黑龍江、安徽、福建、重慶、寧夏、貴州、云南被列入第二批試點省份。對于“員額制”的比例問題，要綜合各種因素。

四、省級統管的財政保障制度

（一）確保獨立的司法預算

主要分為三個方面：1、司法預算可不可以單獨出來，有沒有包含在政府的預算里面；2、到底是由司法機關來制訂司法預算還是行政機關；3、司法預算會不會被審批的機關減掉一部分。這三點能夠體現司法預算是否獨立。現在的財政預算制度一定會被司法財政的省級統管給改變。各個法院和檢察院應當自己制定自己的預算，因為是直接使用者，所有能夠變的更加適合自己。但是還是要建立監督機制，對各級法院的財政預算進行監督，對不合法、不合理的地方進行改正。最后省財物部門匯總，現在的問題就是，省財物部門可不可以對預算進行削減，當他們發現預算編制不合理的時候。如果可以，那么行政機關就影響了司法預算，這樣司法預算就不能獨立。如果不能，那么連提出意見都不行，也不行。要保證司法預算獨立就需要財政部門提出適當的修改然后向省級人大審批。

（二）司法經費的保障

我們國家的省級財政保障標準要相對的統一，需要確保司法機關在合理范圍內的費用。然后，我們國家還有講辦案收入的一部分當作辦案經費，尤其是在有些地方這個辦案收入在辦案經費里面占了很大比重。在省級統管經費以后，要保證統管后的待遇不會比以前低，對于辦案經費的制度，能廢除就一定要廢除，就算不能，也要有個標準。對于收入水平，最好是提高低收入地區的待遇，不改變高收入地區的待遇。還要解決司法人員的各種生活問題，比如家屬就業，子女上學，醫療等。

將司法權的配置和模式達到最優化是司法改革的本質，其目的就是讓司法權在改革中得到體現。要保證司法的公正性就必須守住這道防線。

（作者單位：湖南師范大學法學院）