國有企業集團化管控授權改革探討

近年來，隨著國企改革頂層設計方案——《關于深化國有企業改革的指導意見》的正式出臺，國企改革大潮涌動，各項改革措施取得實質性進展。按照成都市委、市政府的要求，成都金融控股集團作為市屬3家試點單位之一，積極推進各項改革試點工作。在此，本文就國有企業集團化管控模式中，如何通過授權改革激發企業活力進行探討。

實施授權改革，打破怪圈

在集團化管控模式下的企業中，較普遍地存在決策權過于集中在總部、責任邊界不清、管得過多過細、管理“越位”等問題，這種集權化管理方式，將投資、融資、人事、財務等決策權上收到總部，導致子公司活力不足。與此相對應，近年來，也有不少企業由于總部放松管理實施“散養”，導致子公司發展方向不明、經營業務受損、資產質量下降、人員機構臃腫等各種“亂象”。

由于“一放就亂、一收就死”怪圈陰影的存在，兩害相權取其輕，管理者就偏好于采取集權化管理方式。而事實上，從理性的國企管理者角度講，其并不愿意這么做：一是子公司上報決策事項越來越多，不堪重負；二是決策鏈條長，效率低下，子公司怨聲多；三是決策權集中責任也集中，決策壓力越來越大。隨著企業的不斷發展壯大，集權化管理方式的弊端和矛盾愈加突顯，已越來越不適應發展的需要，甚至成為發展的制約因素。為此，實施授權改革，放權于子公司勢在必行。

推進授權改革需增強的認識

一是增強子公司是獨立市場主體的認識。依據《公司法》成立或者經公司制改造并按照《公司法》進行工商登記后的企業，具備獨立市場主體地位。集團化管控中，子公司的所有權屬于股東，經營權屬于子公司，子公司應具有完全的經營自主權。《關于深化國有企業改革的指導意見》提出，要堅持所有權與經營權分離，“促使國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。”為此，集團總部應把經營自主權通過充分授權，放還給子公司。

二是增強對建立現代企業制度的認識。國有企業改革要遵循市場經濟規律和企業發展規律，完善產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。總部與子公司之間應以資本為紐帶依法行使股東權利，避免在集團內部形成“政企關系”，明確總部與子公司責任邊界，按照權利、義務、責任相統一，激勵機制與約束機制相結合的原則，建立科學的管理體制，激發子公司活力、創造力和市場競爭力。

三是增強健全法人治理結構的認識。建立健全子公司法人治理結構并有效運行，直接關系到總部敢不敢放權的問題，也直接關系到授權改革的成敗。當前，一些企業法人治理結構形式上是有了，但形同虛設、子公司“一把手”說了算的問題仍然存在，公司治理實質上是不規范的。為此，健全法人治理結構重在做“實”。

授權改革應做好“放管結合”

授權改革的目標是確保授權“授得下、接得住、行得穩”，方式便是“放管結合”。

第一，怎么“放”？要做好放權工作，在授權之前，子公司要做好兩方面的基礎工作。

一是健全法人治理結構。健全法人治理結構，重點是規范子公司董事會建設。首先，完善董事會建設。原先不設董事會，只設一名執行董事的子公司隨著發展規模的壯大，應通過股份制改造及修改章程完善建立董事會。其次，優化董事會成員結構。提高外部董事比例、補充職工代表董事、適當增加董事數額。子公司董事會應有總部派出董事。

二是做“實”董事會。就是要規范公司治理，切實解決子公司董事會形同虛設、“一把手”說了算的問題。首先，嚴格規范董事任職條件和資格，確保董事具備應有的決策能力。其次，總部派出董事應作為專職董事履職。第三，完善董事會運行機制。建立健全董事會議事決策制度體系；建立健全權責對等決策機制，規范董事長、總經理行權行為；改進董事會和董事評價辦法，強化對董事的考核評價和管理；董事對董事會決議承擔責任，對重大決策失誤負有直接責任的要及時調整或解聘，并依法追究責任。

完成上述基礎工作后，子公司對總部的授權就能“接得住”。總部在推進授權改革中，應依據子公司的不同情況，采取分級、分類、分步的辦法授權給子公司，最終實現充分授權，即總部除保留體現股東權責、有外部監管要求的事項外，其它權利能放則放，“切實落實和維護子公司董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，保障經理層經營自主權，法無授權任何政府部門和機構不得干預。”

第二，如何“管”？要明確“放管結合”中的“管”，不是對日常經營活動的管理而是監督管理，即對授權后的子公司的運行是否“行得穩”實施監督。

總部對子公司的監管，應有效發揮資本紐帶作用，以股東應有的權責，通過出資人監督和審計、紀檢監察等途徑進行。監督應以問題為導向，以國有資產保值增值、防止流失為目標。對納入總部目標管理的子公司的監督管理，要著重做好四方面的工作。

一是明確總部與子公司的功能定位。總部是投資者，屬于資本層；子公司是投資對象，負責生產、經營及資產運營管理，屬于資產層。總部著重加強對子公司戰略管理、投資產業布局、監督考核及重大人事安排的功能定位；子公司著重加強投資及運營、產品開發及市場拓展、成本控制及資產保值增值的功能定位。構建“集團總部資本投資層—子公司資產運營層”二級架構。

二是強化產業、投資及子公司資產運營狀況研究，不斷優化投資布局。放權以后，總部不再參與和直接干預子公司經營管理，而是要從出資人角度加強對子公司所處行業、領域發展動態及趨勢的研究，以及子公司對外投資狀況、資產運營狀況等的研究和動態評估，分析其發展的機會、威脅與優勢、劣勢，以股東的身份通過董事會引導子公司正確開展戰略制訂、調適、實施等管理，確保子公司的發展方向和速度符合出資人的要求和期待。

三是建立科學有效的監督體系。強化監事會監督，落實企業內部監事會對董事、經理和其他高級管理人員的監督。集團總部派出專職監事（可以兼任其他子公司監事）依法對日常經營管理活動開展事前、事中監督。強化審計監督，審計監督應由總部審計部門或總部外聘中介機構實施，原則上不授權子公司代為總部開展審計，消除同體、同級監督偏軟的弊端。總部通過監事會監督、審計監督以及戰略管理、資產管理、財務、法律等總部職能部門的專業監督，形成對子公司的事前、事中、事后監督閉環，形成監督合力。同時，強化紀檢監察、巡視監督，強化問責。

四是嚴格考核，強化結果應用。把子公司年度發展戰略目標、年度經營預算制定與執行、重大決策落實、年度經營利潤、資產保值增值、內控體系建設與制度執行等重要工作納入目標考核指標，并嚴格考核。考核結果作為對子公司董事長、總經理等重要人事任免或調整的重要依據。建立能進能出、能上能下的選人用人機制，確保子公司經營任務的達成和各項改革及發展目標的實現。