我國(guó)自然資源管理體制的新構(gòu)建

一、我國(guó)自然管理體制概況

（一）體制發(fā)展與相關(guān)立法概況

中國(guó)的自然資源管理體制隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的變化而變化，大致經(jīng)歷了三次改變：新中國(guó)成立之初到改革開放前的“集中統(tǒng)一的微觀企業(yè)式管理”，即國(guó)家按企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品和技術(shù)來(lái)建立產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的管理部門，這些部門屬于政府部門，管理著企業(yè)的投入和產(chǎn)出，這是一種高度、集中、統(tǒng)一的自然資源管理體制；之后在改革開放二十多年來(lái)進(jìn)入了微觀企業(yè)式和宏觀調(diào)控式的結(jié)合模式；在現(xiàn)階段，我國(guó)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建立的是一種集中高效的政企分開和政事分開的自然資源的管理模式和體制。 在20世紀(jì)80年代以前中國(guó)的資源管理都是單項(xiàng)的，經(jīng)過(guò)一系列的變化和發(fā)展才逐步形成統(tǒng)一的管理體制。

（二）體制和職權(quán)模式

我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一管理與分散管理相結(jié)合的自然資源管理體制。由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各個(gè)部門和地方各級(jí)人民政府的自然資源管理，縣級(jí)以上地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬的有關(guān)行政部門和下級(jí)人民政府的自然資源保護(hù)工作。在此種職權(quán)模式下，土地、礦產(chǎn)、海洋等這部分主要的國(guó)土資源由國(guó)土資源部進(jìn)行管理，其他的自然資源則分部門進(jìn)行分散管理，中央和地方分級(jí)管理。

二、我國(guó)自然資源管理體制存在的問題

（一）管理機(jī)構(gòu)的名稱在立法上缺乏明確性

我國(guó)現(xiàn)行的自然資源管理法中并沒有明確規(guī)定各資源具體的管理機(jī)構(gòu)的名稱，在立法上處于模糊狀態(tài)，例如，土地行政主管部門、草原資源行政主管部門、海洋資源行政主管部門等，這些都沒有明確具體的管理機(jī)構(gòu)是哪個(gè)，致使公民在遇到問題時(shí)難以辨識(shí)具體的管理機(jī)構(gòu)。因此，應(yīng)在立法中明確具體的只能機(jī)構(gòu)，使立法更具體化，更有指向性和針對(duì)性。

（二）部分資源仍未納入統(tǒng)一管理的范疇

1998年后，我國(guó)形成了自然資源的綜合管理體制，但并不是所有的自然資源都納入了綜合管理的范圍，仍有部分資源未納入統(tǒng)一管理的范疇。在我國(guó)，土地、礦產(chǎn)和海洋資源由國(guó)土資源部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，但除了土地資源、礦產(chǎn)資源和海洋資源外，水資源、森林資源、漁業(yè)資源等同屬于國(guó)土資源，由此可見，我國(guó)國(guó)土資源管理并不是真正意義上的綜合管理。其次，關(guān)于水資源的管理還是部門分割式的管理，進(jìn)行水資源管理的部門有水利部門、建設(shè)部門、農(nóng)業(yè)部門、交通部門、旅游部門、林業(yè)部門和環(huán)保部門，這些部門都對(duì)水資源的管理問題有所涉及。因此，對(duì)水資源和其他一些自然資源還未進(jìn)行統(tǒng)一的管理。

（三）不同資源管理機(jī)構(gòu)之間職能重復(fù)或交叉

各資源管理機(jī)構(gòu)自行設(shè)計(jì)其運(yùn)行模式，相互之間缺少溝通與協(xié)作，加之公民的參與度不高，使資源管理機(jī)構(gòu)之間存在職能重復(fù)與交叉問題。主要體現(xiàn)在其監(jiān)測(cè)職能和保護(hù)職能。就水質(zhì)監(jiān)測(cè)來(lái)說(shuō)，水利部的水資源水文司具有水質(zhì)監(jiān)測(cè)的職能，國(guó)家環(huán)保總局也具有水質(zhì)監(jiān)測(cè)的職能，兩機(jī)構(gòu)在水質(zhì)檢測(cè)上存在職能重復(fù)。其次，國(guó)家環(huán)保總局對(duì)濕地、森林、風(fēng)景名勝區(qū)等具有保護(hù)職能，但林業(yè)局也有此功能，兩者在保護(hù)職能上又存在著交叉。職能上的重復(fù)和交叉會(huì)造成國(guó)家資源的浪費(fèi)，也使得資源得不到更好的開發(fā)和利用，容易出現(xiàn)各機(jī)構(gòu)間互相推諉的現(xiàn)象。

三、我國(guó)自然資源管理體制的新構(gòu)建

針對(duì)我國(guó)自然資源管理體制中存在的一系列問題，有必要對(duì)其管理體制進(jìn)行完善和發(fā)展，使其更適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化資源綜合管理機(jī)制

我國(guó)目前統(tǒng)一管理的體制還未真正實(shí)現(xiàn)，針對(duì)上述問題，可供選擇的有兩種方案，一是把所有的自然資源交由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，二是建立統(tǒng)一管理與分散管理相結(jié)合的模式。把所有的自然資源交給一個(gè)部門管理未免體系過(guò)于龐大，會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和管理上的力不從心。因此，綜合我國(guó)國(guó)情來(lái)看，更適合第二種方案。具體而言，可以建立一個(gè)資源委員會(huì)這樣的機(jī)構(gòu)，來(lái)協(xié)調(diào)各部門之間的職責(zé)、功能劃分，消除機(jī)構(gòu)各自為政的弊端，可以與各資源管理機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行溝通與協(xié)商，減少各機(jī)構(gòu)間職能的重復(fù)與交叉現(xiàn)象。

（二）處理好中央和地方的關(guān)系

正確處理好中央和地方的關(guān)系要實(shí)行中央和地方分級(jí)管理。對(duì)于屬于全民所有的自然資源，由中央統(tǒng)一進(jìn)行管理，同時(shí)要發(fā)揮地方的積極性，有些自然資源具有地方屬性，由地方政府進(jìn)行管理更加有利于自然資源的開發(fā)、利用和保護(hù)。既有相互統(tǒng)一的地方又有分散管理的特點(diǎn)，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的高效管理。[1]在對(duì)資源實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化的管理中，資源管理的屬地化是發(fā)展的一個(gè)必然趨勢(shì)，應(yīng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，對(duì)各級(jí)政府在資源的管理方面的權(quán)利和自能進(jìn)行一個(gè)合理的劃分，使全部資源都能夠劃入管理的范疇，同時(shí)減少對(duì)資源的不恰當(dāng)?shù)墓芾砗屠谩2]

（三）及時(shí)修訂各單行資源法律、法規(guī)

在實(shí)踐中出現(xiàn)的這些問題主要還是因?yàn)榉刹粔蛲晟频脑颍虼耍M(jìn)一步完善有關(guān)資源管理方面的法律法規(guī)。具體而言包括：對(duì)不同效力層次立法中沖突的法律法規(guī)進(jìn)行清理，包括中央的地方的：其次，對(duì)單行法中對(duì)自然資源管理不明確的地方進(jìn)行具體化的規(guī)定，對(duì)其中管理機(jī)構(gòu)間職能的重復(fù)進(jìn)行清理和重新規(guī)定。最為重要的是要通過(guò)立法對(duì)各自然資源的管理機(jī)構(gòu)名稱進(jìn)行立法上的確定，使公民和行政相對(duì)人的權(quán)利得到更好的救濟(jì)。總之，自然資源的管理體制是涉及多方面因素，但法律的的保障無(wú)疑是其改革的一個(gè)重要因素。（作者單位為西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）

注釋：

[1]中央編辦二司課題組：《關(guān)于完善自然資源管理體制的初步思考》，第31頁(yè)。

[2]孟慶瑜、劉武朝：《自然資源法基本問題研究》，第203頁(yè)。