精準識別和精準幫扶研究

一、金寨貧困現狀

精準扶貧是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。與傳統扶貧方式相比，精準扶貧改“漫灌”為“滴灌”，聚焦具體貧困戶而非貧困村，把扶貧資金用到刀刃上。精準扶貧是我國的國家戰略，是實現全面脫貧的戰略途徑，直接關系到中國數千萬人的福祉。本文以安徽省金寨縣為例，基于作者于2016年8月21—25日的實地調研，通過干部座談、群眾訪談和貧困戶問卷調查等研究方法，分析評價其精準識別和精準幫扶貧困人口的一些典型做法，以期為打贏脫貧攻堅戰提供政策參考。

二、金寨“精準識別”的開展

所謂扶貧開發精準識別，就是按照統一標準，通過規范的流程和方法，找出真正的貧困村、貧困戶，了解貧困狀況，分析致貧原因，摸清幫扶需求，為扶貧開發瞄準對象提供科學依據。在精準扶貧中，精準識別是非常關鍵和重要的環節，及時總結在具體實踐過程中出現的問題并探索其應對措施，對保證精準扶貧不走樣至關重要。金寨縣的“精準識別”工作中，有許多值得借鑒之處。

一是農戶自愿申請環節。由于勞動力大部分都在外面打工，很難掌握精準扶貧的詳細政策和家鄉扶貧的具體情況，留在家的大多數是老弱病殘，這些人本身不具有主動獲得政策信息的能力，所以很多真正的貧困戶在第一個環節就被排除了出去。針對這個問題，金寨縣在統一廣泛地宣傳貧困戶識別條件和建檔立卡工作程序后，針對有可能未掌握消息的貧困戶，一家一戶走訪通知。二是民主評議環節。民主評議由村民代表大會民主評議，各行政村按照分解到村的貧困戶建檔規模，召開村民代表大會進行民主評議，形成初選名單，這一過程看似合理，降低了村干部徇私舞弊的可能性，但是實際中這一過程中仍然存在惡意排斥，“村民代表大會”是由哪些人組成的？這里面的人為操作空間不小。考慮到村鎮干部在“精準識別”環節擁有著非常大的權利，金寨縣加強了對村鎮干部的管理，落實“四級四幫”責任制，實行縣領導幫扶到鄉，縣直單位幫扶到村，鄉鎮村幫扶到戶，黨員干部幫扶到人，每個重點貧困村都有單位聯系。采取這樣的責任落實制，一旦發現有貧困戶未被識別出來，則直接落實到責任人。三是貧困戶審核環節。由于人均純收入這一數據非常難統計，可能出現部分非貧困戶謊報收入的現象，這一環節容易出現過失排斥。針對此現象，各行政村依據農戶申請情況，組織專門人員入戶調查，填寫貧困戶調查表，調查表的內容包括家庭成員情況（如健康情況）、貧困戶屬性、生產資料狀況、住房情況、教育情況等，這些定性的指標更能反映出真實的貧困情況。四是公示公告環節，有些村只是在村委會門口簡單把名單公示了幾天，而有的村偷換概念，把縣扶貧部門審核批準的貧困戶名單在社區內的公示說成是貧困戶識別的公示，而有的村連上述形式都沒有走。對此問題，金寨縣采取的措施是多次公示、高調公示。行政村將全村貧困戶名單在村內進行第一次公示，如公示有異議，可以進行多次公示，直至無異議。各鄉鎮人民政府對各村上報的初選名單進行審核，確定全鄉鎮貧困戶名單，鄉鎮將貧困戶名單在各行政村進行第二次公示。縣扶貧辦進行貧困戶名單的復審，確定全縣貧困戶名單，縣級將貧困戶名單在各行政村公告。

除此之外，金寨縣還建立了精確數據平臺。對貧困人口，組織多次核查、評議、確認，完善了貧困戶《基本情況調查表》、扶貧手冊等基礎性檔案資料，建立了內容詳實、具體脫貧攻堅信息檔案。在此基礎上，專門開發建立了精準脫貧大數據系統，將全縣8.43萬貧困戶和71個貧困村基礎信息全部錄入，并將涉及16個部門的到戶幫扶措施進行錄入，對干部職工幫扶情況通過掃描貧困戶二維碼的方式監管。該大數據系統平臺可動態調整、可維護、可分析、可統計、可查詢，成為全縣精準脫貧、智慧脫貧的有力抓手。

三、金寨“精準幫扶”的開展

精準幫扶要求重視片區貧困的獨特性和差異性，制定具有地方適應性和有效性的扶貧攻堅戰略，充分考慮貧困村和貧困戶的實際致貧原因，在此基礎上設計具有針對性的幫扶措施和手段。金寨縣針對自身情況，推出特色農業、光伏、旅游、易地搬遷、電商、就業、教育、健康、生態保護、社會兜底等10大精準脫貧舉措，以下挑選幾個對其他地區有借鑒之處的措施介紹。

（一）全力實施易地搬遷扶貧。

很多精準幫扶問題主要體現在與實際的脫節方面。比如“異地搬遷”作為精準扶貧的一項重要舉措，可以幫助貧困戶解決住房問題，本身是一項非常好的舉措，但是在實際實施中，很多地方存在配套資金問題，即新住房的費用政府幫忙解決一部分，貧困戶自行解決一部分。這就要求貧困戶自己籌集一定數目的資金，然而很多貧困戶自己拿不出錢，沒有能力建造新房，因而享受不到這些補助。針對這一問題，金寨縣推出了四項獎補政策和一項貸款政策。獎補政策為：搬遷戶屬在冊建檔立卡貧困戶，每個貧困人口享受2萬元易地扶貧搬遷補助；搬遷戶搬遷后必須拆除老舊房屋，老舊房屋根據住房情況有補貼 ；搬遷戶家庭成員有移民直補人口的，城鎮購房水庫移民是20000元/移民直補人口，集鎮購房水庫移民是15000元/移民直補人口；搬遷戶到縣城購買普通商品住房安置的，購房獎勵是800元（房票）/m2到鄉鎮購買普通商品住房安置的，購房獎勵是200元（房票）/m2；為實在籌集不到資金的貧困戶提供貸款，貸款政策是提供不超過20萬元/戶的免抵押惠農安居貸款，利率給予優惠，建檔立卡貧困戶還可享受不超過5萬元/戶的小額扶貧信貸支持。以上四個可疊加的獎補政策和一個貸款政策，基本確保了所有符合條件的貧困戶都參與到易地扶貧這一舉措中。

（二）創新實施金融撬動產業扶貧。

產業扶貧項目在實踐中往往完全按照產業項目來操作，因為貧困戶不懂技術不懂市場，所以只選擇那些所謂懂技術懂市場的產業大戶為項目戶。如此即使產業發展起來了，市場經濟回報也不錯，但是這一切與貧困戶無關，因為受益者是這些專業部門和非貧困戶的產業大戶甚至私人公司。所謂的 “公司+農戶”或者“大戶帶動”模式在很大程度上已經忽略了對貧困戶精準幫扶的要求。

針對這個問題，金寨縣盡量維護貧困戶利益。開發多種幫扶方式，包括就業勞務方式、經營收益分紅方式、反租倒包方式和產品合作方式。就業勞務方式即申請主體利用貸款擴大生產，與貧困戶簽訂兩年以上期限的合同用工，以工資方式幫助其就業增收，其工資收入不低于1000元/月；經營收益分紅方式指申請主體以貧困戶的名義獲得扶貧貸款資金，主導經營并負責貸款資金的償還，每年給予每戶貧困戶2000元的資金收益；反租倒包方式即通過土地流轉，由申請主體出資建設產業基地，再返租給貧困戶承辦，申請主體負責市場、技術等，貧困戶負責生產經營，從中獲得收益；產品合作方式即申請主體利用貸款擴大生產，以優于市場的條件與建檔立卡貧困戶簽訂種苗供給、技術支持、產品回收等協議，增加貧困戶的收入。在這種模式下，身體條件較好的貧困戶可以通過勞動致富，以就業勞務方式、產品合作方式參與到產業扶貧中，而沒有勞動能力的勞動戶通過經營收益分紅方式和反租倒包方式參與。

（三）探索實施鄉村旅游扶貧。

絕大多數的減貧幫扶措施依然側重傳統的種養殖業，很少根據貧困戶所處的實際環境和優勢，嘗試和支持新興產業和新興減貧手段。金寨縣大膽創新，實施“1+N”旅游精準扶貧模式，即5A級景區結對幫扶貧困戶不少于10戶，4A級景區不少于8戶，星級賓館、農家樂、農家小院不少于5戶，旅行社不少于3戶。目前，落實參與幫扶的旅游經營主體達180家，結對貧困戶856戶，預計戶均增收4000元以上。

金寨縣通過易地扶貧幫助貧困戶解決了住房問題，又通過產業扶貧、旅游扶貧、光伏扶貧等方式幫助貧困戶增收，此外，金寨縣還認真落實農村低保、合作醫療、大病救助等各項惠民政策，完善農田水利基礎設施，幫助糧食和農作物的增產增收，著力改善道路交通條件等，金寨縣的扶貧已經成為一個完整的體系。從2013年實施精準扶貧以來，金寨縣貧困率直線下降，2012年底，貧困人口17.48萬人，貧困發生率30.08%，2015年底金寨縣有貧困人口8.43萬人，貧困發生率為14.53%，這些數據說明金寨縣的精準扶貧工作開展相對成功，也期望金寨縣在精準識別和精準幫扶的一些典型舉措可以為其他地區脫貧工作的開展提供經驗、拓寬思路。（作者單位為江南大學）