新形勢下事業單位預算管理存在的問題與對策

預算管理是事業單位財務管理工作的重心。本文對新形勢下事業單位預算管理中存在的一些問題進行討論和分析，并針對問題分別從預算管理體系的建立、預算的編制、預算的執行和預算的監督等方面提出了如何加強事業單位預算管理的具體對策和建議。

近年來，隨著部門預算改革不斷深入，事業單位預算管理朝著規范目標有序推進，然而在實際工作中事業單位預算編制、執行以及監督管理仍存在一些問題，這些問題一直影響著事業單位預算管理有效地開展，也成為事業單位推行全面預算管理的瓶頸。

一、事業單位預算管理中存在的主要問題

（一）預算管理認識不足

一直以來，事業單位部分人員對預算管理認識不足，他們認為預算管理主要是和“錢”有關，而與“錢”有關的事應該是單位領導和財務人員的事，似乎單位預算的編制、執行和管理與他們沒有任何關系。這樣造成部門預算的編制與執行都是由財務部門完成，而缺少其他相關職能部門的共同參與。職能部門一般比較重資金而輕預算，往往在實際推進工作中需要用“錢”了，才會意識到預算的重要性。

（二）預算編制不夠科學

預算執行過程存在的問題根源大都出在預算編制上。在編制一般公用經費、經常性業務經費等基本支出預算時，事業單位一般都是以人員情況為基礎實行定員定額預算，該定額預算與單位人員數量情況有關，但與單位的工作職責、工作計劃不相關，導致部分基本支出預算與實際工作需求完全不相符。在編制項目支出預算時，大多數事業單位仍會以上一年度項目預算基數作為預算分配的主要依據，往往忽略項目預算編報前有關信息的調研及資料的收集、分析，上報的預算數字沒有科學測算，缺乏可靠真實的論證，甚至出現預算科目、預算經費與實際工作嚴重脫節。

（三）預算指標下達滯后

按照預算編制有關規定，事業單位在編制部門預算時實行“二上二下”的程序。單位“二上“年度預算經財政部門審核、人大會議審議通過后20日內，由財政部門批復到各主管部門。而各主管部門自財政部門批復之日起15日內，下達所屬單位的預算指標。因此，預算單位一般每年三四月份才能收到下達的部門預算指標，有四分之一時間基本處于無預算狀態，很多預算項目也因此推延，導致預算執行進度很不合理。

（四）預算執行管理不嚴

部門預算一經人大批準下達，即具有指令性，各預算單位必須嚴格執行，但是在實際執行過程中預算往往是剛性不足彈性有余，預算執行的嚴肅性也大打折扣，具體表現在以下幾點：1、預算執行職責不清。在很多事業單位中財務部門既負責預算的編制，又負責組織各部門預算的執行，這一機制影響了職能部門在組織預算執行中的積極性，造成各職能部門預算執行職責不清，相互推諉。2、預算執行進度緩慢。絕大多數事業單位從未制訂過預算執行計劃，單位預算執行進度不夠合理。有的單位半年過去了預算執行率只有百分之二三十，甚至有的單位快到年終仍有部分預算沒有發生支出，年底突擊花錢的現象十分嚴重。3、預算支出結構不合理。單位在預算執行過程中一般只關注預算指標是否超支，對預算支出情況是否合理不太注重。在實際執行中不嚴格執行預算科目，擅自改變列支科目，超預算規定范圍開支，隨意擠占項目支出預算等現象較為常見，導致部分項目預算支出結構不夠合理。

（五） 預算監督力量薄弱

目前，事業單位很少設有內部監督機構，也不太主動邀請或安排外部監督部門對單位是否建立有效的預算管理制度、預算執行是否合理合法進行監督檢查。 事業單位預算監督力量還顯得不夠，尤其是對單位預算管理內部控制健全性和有效性、預算執行的合法性和合理性的監督檢查嚴重不足。有的事業單位一連好幾年都沒有任何監督檢查，缺少有效的預算監督，也在一定程度上使得事業單位預算管理內控制度體系不夠完善。

二、加強事業單位預算管理的對策和建議

（一）建立預算管理體系

建立科學合理的預算管理體系是事業單位預算管理的關鍵。事業單位預算管理體系應分為預算的決策層、預算的編制部門和預算的執行部門等三個層次。預算的決策層應由單位領導、職能部門負責人組成，負責貫徹執行國家有關預算管理的政策規定，審核和批準單位預算編制、預算調整、預算執行方案。預算的編制部門應由單位財務部門牽頭，各職能部門共同參與。各職能部門根據部門工作和業務發展需要提出部門預算需求，單位財務部門負責對部門預算進行審核、匯總和編報。預算的執行部門應由單位各職能部門組成，職能部門根據業務工作目標和計劃情況將預算指標按計劃分解落實到具體的工作中，財務部門應加強監督預算執行情況。

（二）創新規范預算編制

1.簡化預算編制流程。根據部門預算編制工作特點，將編制部門預算的“準備”、“一上”、“一下”、“二上”、“二下”五個流程，簡化為“準備”、“一上”、“一下”三個階段，并適當延展預算編制準備階段和“一上”申報時間，確保各預算單位有足夠的時間進行預算溝通、項目論證、預算分析等，進一步提高部門預算編制效率。

2.規范項目預算編制。項目支出預算應由項目承擔職能部門編制建議書，要與實際業務工作相結合，建議書支出內容應具體，依據應充分，金額應合理可測算，預算科目應明確。單位財務部門應加強對項目預算支出內容、科目和金額的合理性進行審核，以便在支出時有據可依。財政部門應加大對預算單位所申報的項目進行必要性、可行性和合理性的評審和審查， 確保項目預算的質量。

3.創新預算指標下達。應對事業單位預算指標下達實行分類管理，即對事業單位人員經費預算、公用經費預算、經常性項目支出預算實行備案核準制，在每年年初財政部門備案核準后可直接將預算指標下達給各主管單位和預算單位，而對新增項目預算或其他特殊項目預算須報市人代會審議批準后才能下達，確保預算指標在年初就能及時下達給各預算單位。

（三）強化預算執行管理

1.完善預算支出標準化。應研究制定預算支出標準化管理辦法，建立預算支出標準體系，明確界定部門預算基本支出、項目支出的開支范圍和內容，支出標準和科目，合理劃清項目經費與人員經費、公用經費的界限，防止公用支出擠占項目資金的問題。

2.強化預算執行動態管理。預算指標下達后，預算單位應結合實際工作情況制訂預算執行計劃，進一步明確預算執行的內容范圍、進度安排和責任部門。單位財務部門應定期分析預算執行進度情況，對預算執行進度偏慢的項目要及時采取情況通報、定向匯報等方式，督促預算執行部門加快預算執行進度。同時，應認真分析預算指標、預算執行計劃與實際執行情況的偏差原因，及時采取相應措施，確保預算執行合理。

3.建立預算執行評價機制。應建立預算執行評價機制，對預算的執行情況、支出內容的合理性和效益性進行評估，并將預算評價結果直接與預算編制相結合。對預算評價結果較好的項目，可優先考慮納入次年部門預算；對預算評價結果為不合格的，預算執行進度和執行率明顯偏低的項目，可考慮不納入或按一定比例壓縮次年部門預算。

（四）推行預算監督常態化

1.建立內部監督機構。預算單位應成立單位內部監督機構或小組，邀請單位紀檢人員、職工代表參與預算管理監督。內部監督機構或小組可定期對部門預算編制、預算執行情況進行監督，并將監督情況進行內部通報，從而加強對經濟舞弊行為的防范。

2.加強外部監督力量。外部監督在事業單位部門預算編制、執行以及決算的全過程監督中起著決定性作用，其監督的重點不僅僅在于監督部門預算資金的運用是否合法、是否合規，更應該注重被監督單位是否建立有效的預算管理制度、有效的預算內控制度以及預算評價機制。因此，除單位自身的內部監督外，還需要借助財政部門、審計部門和主管部門等外部監督力量，增強事業單位預算監督的實效，逐步形成預算監督的常態化。（作者單位為杭州市公共資源交易中心）