城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度創(chuàng)新思路

◎張建國

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度創(chuàng)新思路

◎張建國

隨著我國經(jīng)濟的不斷增長，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，隨之而來的是土地資源的濫用問題以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間產(chǎn)生了不可避免的矛盾與摩擦。為了緩解這一系列的問題，國家在2004年提出了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度。主要目的是為了優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)、提升建設(shè)用地利用效率的有效途徑。本文就該制度執(zhí)行以來的相關(guān)問題做了簡要分析，并提出了相應(yīng)的創(chuàng)新思路與策略。

自20世紀90年代中期以來，我國的城鎮(zhèn)化水平發(fā)展速度加快，幾乎以年平均1個百分點的速度增長。鄉(xiāng)村人口大量涌入城鎮(zhèn)成為城鎮(zhèn)化的主要方式。從理論角度來說，城鎮(zhèn)化不僅意味著城市人口的增加和農(nóng)村人口的減少，同時也意味著城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加和農(nóng)村建設(shè)用地的減少。但是現(xiàn)實情況確實我國的城鎮(zhèn)化水平逐漸提高，隨著農(nóng)村人口不斷轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，卻并沒有與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)失衡問題極為嚴重。因此，國家在2004年出臺了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，并且在此之后陸陸續(xù)續(xù)出臺了一些列相關(guān)的政策，開展試點實踐，以期破解城鄉(xiāng)用地的各項問題。但是在實施該制度的過程中，出現(xiàn)了一些不可忽視的缺陷問題，需要我們對其進行分析探討，并進行開拓創(chuàng)新，以更好地適應(yīng)新時期的社會發(fā)展，環(huán)節(jié)城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾與問題。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的缺陷

掛鉤指標的生產(chǎn)整拆整建。當(dāng)前，我國的掛鉤制度要求掛鉤試點必須以項目區(qū)為主體組織實施，由此導(dǎo)致絕大部分試點項目區(qū)的拆舊與安置都被限定在劃定的拆舊與安置范圍內(nèi)，并且是成規(guī)模連片進行。這種整拆整建的行為將帶來一系列的負面影響，其中增加運行成本和安置補償不合理是最典型的例子。這主要是因為每個試點的具體情況不同，真正閑置的宅基地也不盡相同，而隨著經(jīng)濟條件的不斷發(fā)展，農(nóng)村很多房建工程的建設(shè)越來越好，但是整拆整建難免會將新建房屋納入其中，無形中增加了成本，浪費了資源。另一方面，整片拆遷的情況下，地方政府一次性獲取的城鎮(zhèn)建新指標較多，就難免會忽視農(nóng)民的利益而急于求成，由此導(dǎo)致安置補償不合理的情況發(fā)生。

掛鉤指標的使用封閉運行。現(xiàn)行的掛鉤制度規(guī)定，掛鉤周轉(zhuǎn)指標在試點市、縣行政轄區(qū)項目區(qū)內(nèi)封閉運行，這就表明掛鉤指標的配置方式是一種行政配置。由此會帶來兩個問題，一是掛鉤指標使用效益低下。由于每個掛鉤試點的具體情況不一樣，但是其籌資方面都是先由政府墊付，因此在拆舊建新置換出來的掛鉤指標方面就無法確保資金平衡和獲得預(yù)期收益，特別是對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，很難實現(xiàn)資金不平衡。如此一來，大大降低了掛鉤指標使用效益，同時對財政的負擔(dān)也較重，財政風(fēng)險高，部分地區(qū)政府還要負責(zé)資金不足部分的兜底，所以即便該政策整理潛力大，當(dāng)?shù)卣膊粫e極推進。二是掛鉤指標供需區(qū)域不匹配。這一問題還是由于掛鉤指標的封閉運行導(dǎo)致的。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度創(chuàng)新的思路與關(guān)鍵路徑

制度創(chuàng)新的基本思路。

(1)規(guī)范掛鉤指標的生產(chǎn)。首先應(yīng)當(dāng)改變項目區(qū)的整拆整建模式，將農(nóng)村中分散的閑置、空閑農(nóng)村建設(shè)用地有序退出，采取“聚零為整”的方式進行。同時降低拆舊建新成本，使之與交易成本形成掛鉤指標。

(2)探索掛鉤指標的跨區(qū)配置。轉(zhuǎn)變原有的掛鉤指標封閉運行模式，加強區(qū)域之間的交流與合作，統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)掛鉤指標的有效供給與需求。

(3)完善掛鉤的運行規(guī)則。在現(xiàn)有的制度框架下完善農(nóng)村建設(shè)用地退出的程序與補償資金的支付、復(fù)墾耕地質(zhì)量的監(jiān)管、掛鉤指標市場交易規(guī)則的制定與監(jiān)管等。

制度創(chuàng)新的關(guān)鍵路徑

構(gòu)建閑置宅基地退出機制?，F(xiàn)階段，應(yīng)主要以閑置宅基地為整理復(fù)墾對象，對農(nóng)民退出宅基地的條件進行全面分析，并建立更為合理的補償標準，引導(dǎo)“一戶多宅”或已在城鎮(zhèn)就業(yè)定居、或有進城進村鎮(zhèn)社區(qū)居住意愿且不再申請新的宅基地的農(nóng)民，主動申請將閑置、空閑和廢棄的宅基地退出；同時對拆舊地塊采取統(tǒng)一規(guī)劃、分散開展的形式，將退出的宅基地整理復(fù)墾為耕地，并經(jīng)過驗收合格后納入掛鉤指標專用庫。地方政府也應(yīng)當(dāng)建立掛鉤指標庫與資金庫，可以將掛鉤指標用于本地的城鎮(zhèn)建設(shè)，或者通過有償轉(zhuǎn)讓方式跨區(qū)使用，獲取掛鉤指標收益，最終經(jīng)審核后納入資金庫，作為掛鉤指標的生產(chǎn)資金。

構(gòu)建掛鉤指標的交易機制。掛鉤指標的交易可以在很大程度上解決掛鉤指標供需不匹配、需求方指標緊缺和供給方掛鉤資金的問題。具體表現(xiàn)為：掛鉤指標供給方可以通過預(yù)支掛鉤指標來獲取掛鉤收益，可以籌集充足的資金來開展拆舊的同時，還能有效減少掛鉤的財政風(fēng)險。指標需求方通過有償交易可以取得城鎮(zhèn)建新的權(quán)利，從而推動城鎮(zhèn)發(fā)展。

制度創(chuàng)新的保障措施

加強掛鉤規(guī)劃與實施監(jiān)管。在新時期，項目區(qū)實施規(guī)劃要與現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃銜接；而對于一些跨區(qū)交易，政府必須明確參與進掛鉤規(guī)劃的實施與監(jiān)管；各地區(qū)建立完善的掛鉤指標交易臺賬，通過多方供需主體的協(xié)商與討價還價形成掛鉤指標一級市場交易；定期將掛鉤指標交易情況、掛鉤指標庫的使用與掛鉤資金庫的收支狀況等進行公開，實現(xiàn)公開化透明化管理。

嚴格耕地質(zhì)量管理與考核。針對建新區(qū)占用的耕地，必須建立一套硬性指標與強制規(guī)定，要求建設(shè)單位將新建區(qū)徒弟的一定比例的表土層剝離，用于拆舊區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整理的耕地；對于新增耕地的質(zhì)量評定和驗收需強化，建立相關(guān)的監(jiān)督檢查機制，且將其與官員政績考核相掛鉤。

富平縣土地開發(fā)整理中心）