中央—地方關系視角下的中國環境治理

草蒼

自2012年以來，中國環境治理進入一個嶄新階段。在中央政府的持續努力下，環境治理的形勢大為轉變，在經濟發展和環境治理之間，天平越來越向后者傾斜。面對這一環境治理的新態勢，Genia Kostka和Jonas Nahm兩位學者從中央-地方關系出發，系統分析了過去一個時期內中國環境治理的成績及其面臨的挑戰，也指出了中央重新集中環境治理權力的種種可能結果。

眾所周知，近五年來，在環保數據采集、官員績效考核、環境指標設定和環保執法等方面，中國政府都進行了深度改革，結果是環境治理目標和經濟發展指標成為地方政府必須權衡對待的“孿生兄弟”，是影響其仕途的兩輪。在此形勢之下，原先地方政府借助自身的自主性，大力發展經濟并無視環境的狀況，得到了很大程度的改變，但問題在于，地方政府自身的利益訴求（稅收和政商關系等），及其環保執法能力的限制，都迫使他們采取各種舉措來應對中央的環保政策和考核要求。

既有研究大多集中于揭示在中央政令之下，地方政府如何應變，以及其如何導致各地不同的環保施政后果。而Kostke和Nahm則希望把“中央帶回來”，重新審視中央集中環境治理權力的可能影響。中央對環境治理權的集中，包括建立垂直的管理體系、中央主導的經費劃撥方式，以及對地方黨政領導人新的考核目標的設定，經此努力，中國的環境治理得到很大程度的改善。當然，在這一過程中，NGO和媒體的角色亦不可或缺，他們在監督政府執法和暴露實際存在的環境問題中，發揮著極為重要的作用，有助于各級政府從這一渠道獲取信息，并制定相應的政策，推動環境執法。

但正如兩位作者所指出的，這一新模式也面臨一些潛在的風險和挑戰。

一是中央政府整治環境問題的決心是否可持續，因為這一模式建立在中央領導人對日益突出的環境問題的認識之上，因而能夠把環境治理置于突出的位置，并借助各種政策工具，來推動地方政府有所作為；一旦失去這一動力，中央政府重新把經濟發展作為優先目標，那么環境治理的前景難料。

二是中央政府政策的有效性，很大程度上依靠其能充分和準確地獲取相關信息，而中國地方政府的數據可信程度一直是存疑的。雖然中央政府致力于從多渠道獲取相應的數據，并檢驗數據的準確性，以改善信息的準確性，但是地方政府在其中依然扮演相當重要的角色。

基于此，兩位作者指出中國環境治理是一個極為復雜的政治過程，我們不能把環境治理的責任都歸咎于地方政府松懈執法，也不能假設中央政府重新集中此項權力就能一勞永逸地解決環境治理的問題，而要看到中央政府在制定政策時，仍然受制于地方政府的行政能力和配合程度，仍然必須面對在信息不準確和不全面的情況下，如何去制定政策的難題。