在我國設(shè)立稅務(wù)事先裁定制度相關(guān)問題解析

文/張宇璇 勞智慧，山西財經(jīng)大學法學院

在我國設(shè)立稅務(wù)事先裁定制度相關(guān)問題解析

文/張宇璇 勞智慧，山西財經(jīng)大學法學院

2015年1月5日國務(wù)院法制辦正式向全國征求對《稅收征管法征求意見稿》的修改意見，該稿第四十六條明確提出“稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當建立納稅人適用稅法的預約裁定制度”，引起了稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)外廣泛關(guān)注。事先裁定作為國際通行的制度已運行多年，如何在我國大量行政審批事項取消的新形勢下，設(shè)立該制度是一個值得思考的問題。

1 稅務(wù)事先裁定的概念及其發(fā)展現(xiàn)狀

稅收事先裁定是指稅務(wù)機關(guān)就納稅人申請的關(guān)于未來的特定事項應(yīng)如何適用稅法而專門發(fā)布解釋性文件的程序的總稱。

我國對事先裁定制度的理論研究已近12年，稅務(wù)部門開展試點實踐近6年，目前還沒有在全國推行，其原因主要是若干因素的事實存在阻礙了事先裁定業(yè)務(wù)進一步發(fā)展。從內(nèi)部而言，當前許多稅務(wù)干部的思維狀態(tài)還未從根本上脫離傳統(tǒng)的征管模式。有人認為，事先裁定具有判例法特征，是美國等海洋法系國家的稅收征管模式，在我國引入略早，勢必水土不服；也有人認為，先全面吸收進來，以實踐來檢驗該制度的科學性。這兩種觀點的存影響了事先裁定的試點效果。就外部而言，許多配套法律法規(guī)尤其是上位法確實還沒有準備好。稅收征管法作為稅收程序法，某種程度上行使著稅收基本法的部分職能， 理所應(yīng)當?shù)爻袚鹕衔环氊煟?給事先裁定以法律地位。可喜的是，這次稅收征管法修訂跨出了開創(chuàng)性的步伐，無論事先裁定的現(xiàn)狀如何，至少為事先裁定制度進入征納雙方的視野，引發(fā)征納雙方對事先裁定重要性的認識起到了推動作用。

2 稅務(wù)事先裁定的相關(guān)問題

2.1 稅務(wù)事先裁定入法問題

對于事先裁定是否需要由《稅收征管法》來規(guī)范，有人認為，一旦納入《稅收征管法》，事先裁定就會成為稅務(wù)機關(guān)的法定職責，而目前稅務(wù)系統(tǒng)的行政資源顯然難以滿足納稅人對事先裁定的需求。況且，事先裁定的本質(zhì)是稅務(wù)機關(guān)為納稅人提供的一項服務(wù)，即使不是法定職責，稅務(wù)機關(guān)也可以為納稅人提供事先裁定服務(wù)。因此，持這種觀點的人認為事先裁定不納入《稅收征管法》 是現(xiàn)階段比較理性的選擇。相比之下，筆者更認同另一種觀點，即事先裁定應(yīng)該納入法律的軌道。這是因為，事先裁定以法律的形式予以規(guī)范，將有助于形成制度化、體系化的事先裁定，有利于制訂標準統(tǒng)一的流程和公開制度，便于事先裁定在全國統(tǒng)一施行。

國家稅務(wù)總局印發(fā)的《關(guān)于深化行政審批制度改革切實加強事中事后管理的指導意見》，明確建立稅收政策確定性制度，增強稅收政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性、確定性、協(xié)調(diào)性和可操作性，便于納稅人和稅務(wù)機關(guān)準確理解、正確適用。上述指導意見，重在事中事后管理，沒有提及事先的服務(wù)。但最好的管理是事先管理，如果能讓納稅人事先獲得稅收政策的確定性， 比事中事后管理提供的確定性將更有效率。因此，如果《稅收征管法》中明確引入事先裁定，將有利于建立更好的稅收政策確定性制度。

2.2 稅務(wù)事先裁定模式的問題

2.2.1 采用司法模式還是行政模式

稅收事先裁定采用司法模式還是行政模式，即該制度的實施由司法機關(guān)主導還是稅務(wù)行政機關(guān)主導，是需要解決的首要問題。一些國家采用司法模式實施稅收事先裁定制度從形式上看更為公平、公正，也具備較好的法律制度準備，但并不符合我國實際。第一，這些國家完全由司法機關(guān)主導稅法解釋，稅務(wù)機關(guān)的稅法解釋權(quán)限很小，司法機關(guān)實施稅收事先裁定的能力充足，而我國的情況正好相反，就目前情況看，司法機關(guān)沒有實施該制度的必要條件與應(yīng)當具備的能力；第二，我國稅法不完備，目前主要靠國家稅務(wù)總局的行政性發(fā)文解決稅法的操作性問題，而行政性發(fā)文在司法上不具備執(zhí)行力，稅收事先裁定采用司法模式必然帶來諸多爭議，甚至陷入混亂。因而，按照內(nèi)地目前的稅收法治基礎(chǔ)，只能采取行政模式，在事先裁定時由稅務(wù)機關(guān)解釋稅法的適用問題。

2.2.2 采用何種管理模式

筆者認為，中國應(yīng)借鑒大多數(shù)國家的經(jīng)驗，采取集中管理型模式。只有將事先裁定管理權(quán)限集中到總局，才能確保稅法適用的確定性和執(zhí)法的統(tǒng)一性；從法律層面來說，《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》指出“對于不屬于審判或者檢察工作的其他法律、法令如何具體應(yīng)用問題，由國務(wù)院及主管部門進行解釋”，因此稅法的具體應(yīng)用問題也只能由國家稅務(wù)總局來解釋，這樣除了可以統(tǒng)一事先裁定尺度，還可集中稅法專家，建立扁平化的管理方式，有效整合稅收管理資源。

3 關(guān)于在我國設(shè)立稅務(wù)事先裁定的建議

3.1 稅務(wù)事先裁定入法的建議

稅收裁定入法要與我國制度相融合。企業(yè)往往會因稅務(wù)政策不明晰而面臨巨大的稅務(wù)風險，我國構(gòu)建事先裁定制度應(yīng)當著眼于該制度對稅法的完善功能，將之列為稅法的主要解釋工具來對待，并把對稅法的解釋功能確定為事先裁定的基礎(chǔ)功能，該基礎(chǔ)功能源自納稅人針對特定事實的裁定申請，因此事先裁定是稅企雙方解決法律問題的合作平臺。不能僅視為稅務(wù)機關(guān)對企業(yè)的納稅服務(wù)。

3.2 具體模式的建議

在實際操作中，囿于資源的限制，由總局處理事先裁定所有事項是不現(xiàn)實的。從理論上來說，預約定價安排是事先裁定的一種類型，2005—2013年間我國簽署的預約定價安排多達104個，已形成一套成熟的預約定價監(jiān)控管理制度，建議可借鑒特別納稅調(diào)整中單邊預約定價安排的讓基層提高稅收政策的理解和執(zhí)行能力，完善人才梯隊建設(shè)。總局、省局、市局應(yīng)設(shè)立事先裁定工作小組（若企業(yè)的事先裁定事項同時涉及國地稅業(yè)務(wù)，應(yīng)在省市級層面成立事先裁定聯(lián)合工作小組），負責統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)事先裁定事宜。總局、省局定點聯(lián)系企業(yè)可直接向總局、省局提出事先裁定申請，實現(xiàn)大企業(yè)稅收管理的扁平化。

張宇璇（1992-）,女，山西太谷人,山西財經(jīng)大學2015（法學）學術(shù)碩士研究生,研究方向：經(jīng)濟法。

勞智慧（1993-）,女，山西靈石人,山西財經(jīng)大學2015（法學）學術(shù)碩士研究生,研究方向：民商法。