農信社之主：多元股東，多頭監管

1、誰擁有？

1950年代，農信社成立之初的資本金大部分來自于地方政府和中央政府，社員持股很少且分散。股權主要有兩種形式：

一是資格股，是取得信用社社員資格所必須交納的基礎股金，是社員獲得農村信用社優先、優惠服務的前提。資格股入股起點可根據實際情況確定額度。資格股可轉讓、繼承，實行一人一票。資格股入股的社員可以享受貸款優惠優先，因此資格股金額小、數量多，一般還有每年固定分紅；

二是投資股，即社員超過資格股金外的投資形成的股份，額度由社員自行確定。社員持有的投資股可憑投資份額取得投資分紅，分紅與利潤掛鉤，需承擔風險。投資人根據投資股權多少確定投票權，以強化對農村信用社的約束、監督機制。投資股可以繼承、轉讓、贈予，但不能退股。銀監會表示要在2015年前全面取消農信社資格股，推動資格股向投資股轉化。

隨著社會經濟環境的變化，農信社的股東也日益多元化。現在很多農信社和農商行的大股東既不是政府，也不是自然人，而是與農信社有貸款關聯的企業法人。農信社的負債成本極低，多為農民活期存款和財政存款，三農貸款的期限雖都不長，但一年期貸款利率與活期存款利率之間的利差仍然是巨大的，在經濟向好時穩賺利差，在經濟下行不良率攀升時，如出現支付風險由省政府負責組織協調風險處置。境內法人入股農信社不僅可以享受分紅，還可以擁有貸款優惠。再加上銀監會要求農信社全面取消資格股，又推動了農信社自然人股東占比的下降。

從法人股東的構成來看：一類國企還在股東中占據重要位置；另一類則是已經完全民營化。

2、誰監管？

（1）多頭監管：央行、銀監會、省政府均有職責

農信社從成立之初經歷了幾次改革，1979年之前農信社一直由人民銀行直接監管，1979年到1996年由農業銀行代管，1997年之后農信社又重新回歸人民銀行管理。2003年，農信社改革，同年銀監會成立。

2004年銀監會、人民銀行在《關于明確對農村信用社監督管理職責分工的指導意見》中對農信社的監管做出了新的具體要求，省政府、省聯社、銀監會、人民銀行在對農信社的監管中均有職責。

銀監會對農信社的監管均按照《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》執行，除在資本充足率方面農信社有所寬松外（商業銀行的要求為8%，農信社為2%），其他并沒有與商業銀行有明顯不同。在農信社改制成農商行之后，則與其他商業銀行享受同樣的監管。具體主要包括機構審批、現場非現場檢查、風險評價、處置違規等。此外，銀監會還需配合省政府做好風險預警和處置。

央行的主要職責包括督促農信社依法開展各項人民幣業務、外匯業務以及反洗錢。同時當出現局部支付風險時，央行需要及時提供再貸款，再貸款由省政府承諾歸還。

省政府的主要職責包括研究決策當地信用社的改革發展，督促信用社依法依規經營，并通過省聯社實現對當地信用社的管理、指導、協調和服務；同時還負責任命省聯社高級管理人員，負責對省聯社干部考核。《意見》還將再貸款承諾、清理舊債、打擊逃廢債、維護信用環境、組織有關部門做好風險防范和處置等職責劃給了省政府。由于當時沒有存款保險制度，這一職責劃分也是利用政府信譽對農村信用社進行隱性擔保，維持農信社的正常運營。

省聯社是省政府對農信社行使職責的職能單位，主要責任是指導、督促信用社完善內控制度和經營機制、縣級信用社的協調管理；督促信用社依法選舉理事和監事，選舉、聘用高級管理人員；辦理或代理信用社的資金清算和結算業務等。《意見》中有一條“省政府授權行使的其他管理職責”，拓寬了省聯社的職責邊界。

（2）省聯社：權力很大的非政府機構

在2000年以來的農信社改革中，中央想將農村金融風險管理的職能下放至地方，“信用社的管理交由地方政府負責”，于是誕生了一個產物，省級農村信用合作聯合社，簡稱“省聯社”。

省聯社由當地縣級農信社出資入股成立，受省政府領導，同時仍然接收銀監會和人民銀行的監管。但因為省聯社并不是一個經營實體，沒有存貸款業務，只有一些行政功能，銀監會是以行業服務的名義對其進行監管，不是法人監管。其主要職責在于代理省政府對當地信用社進行管理、指導、協調和服務，并享有一定的人事任命和經營管理權。

不可否認，省聯社在2003年農信社改革初期確實起到了維持農信社正常運營的重要作用。但對于許多改制成農商行的基層農信社，其本身已經具備良好的獨立運營和風險管理能力，在省聯社模式下，省政府對于其業務發展并沒有太多實際的支出，卻獲得了管理和支配農村金融資源的現實收益，其權力已經遠遠超過了它最初的責任。