房地產登記賠償資金制度的價值及實施的前提條件

◎楊見聞

房地產登記賠償資金制度的價值及實施的前提條件

◎楊見聞

不動產登記機構現行賠償機制存在的問題

目前，我國現行在登記賠償的實務中，對登記機構的登記賠償責任都是采取的國家賠償的模式，適用的是國家賠償中的行政賠償。存在以下問題：一是采用國家賠償形式給財政帶來了很大的負擔。不動產價值巨大，因此不動產登記錯誤尤其是權利事項登記錯（涉及登記權利歸屬及內容的事項）造成的損失也十分巨大。而同時因《物權法》規定，不動產登記只能按件收費。因此，不動產登記錯誤的賠償對財政來說是一個很大的負擔。二是國家賠償對納稅人欠缺公平。不動產登記制度的受益者主要是登記制度的利用者。因此因不動產登記錯誤造成的損失卻采用國家賠償的形式，由財政負擔，這實際上是以全體納稅人的金錢來補貼不動產登記制度的受益者，這對未利用不動產登記制度的納稅人來說，欠缺公平。三是我國的國家賠償制度不利于受害人損失的彌補。雖說國家賠償是以國家信用來擔保對登記錯誤賠償的實現，天然具有較高的信用度。但我國國家賠償采取的是自我審查的形式，同時國家賠償采取限制賠償原則，賠償范圍限于直接損失。這種限制賠償的原則實際上不利于受害人損失的彌補。四是登記賠償訴訟的分離體制造成訴訟資源的浪費。我國登記賠償訴訟的分離體制，在因申請人及登記機關共同錯誤造成登記錯誤，要求賠償損失的情形下，受害人選擇不同的被告即采用不同的訴訟程序。同時也給受害人分別向申請人（第三人）和登記機關要求賠償損失的可能性。而登記機構超出其應承擔部分仍需要以訴訟程序向申請人（第三人）追償，這種登記賠償分離的訴訟體制極大的造成了訴訟資源的浪費。

關于我國登記賠償制度有關問題的理論認識

自20世紀80年代不動產市場建立后，我國開始出現了為數不多的不動產登記規范，如原國家土地管理局制定的《土地登記規則》（1987年制定，1989年修改，1996年重新制定）、原建設部制定的《城市房屋權屬登記辦法》等。縱觀以上各登記法規，均以權利作為登記對象，如《城市房屋權屬登記管理辦法》第四條規定，國家實行房屋所有權登記發證制度，申請人應當按照國家規定到房屋所在地人民政府房地產行政主管部門（以下簡稱登記機關）申請房屋權屬登記，領取房屋權屬證書。結合我國給予申請人發放權利證明的實踐，因此理論及實務界通說我國對不動產登記采取的是權利登記制，兼采托倫斯登記制的某些特征。

對于我國不動產登記行為的性質，主要有以下幾種觀點：第一種觀點是行政行為說。這種觀點認為，不動產登記行為應為公法上的行為，即行政行為。不動產登記主要體現了國家公權力對不動產物權關系的干預。同時依照我國現有相關法律規定，不動產登記具有法定性和強制性，而法定性和強制性正式公權力行為與私權利行為的重要區別。另我國不動產登記機構為行政機關，由行政機關主導下的登記行為；同時不動產登記是行政機關的單方意思表示，是否登記的決定權在于行政機關，因此不動產登記行為當然是行政行為。第二種觀點是民事行為說。持這種觀點的主要為民法學者和民事審判庭的法官。此說認為，不動產登記在性質上應屬于民事行為，是當事人之間依據其意思表示（申請）變動不動產物權的行為。支持這種觀點理由如下：一是在交易性物權變動中，登記機構介入不動產登記只是借助不動產登記的官方性的特征，確保不動產物權移轉的實現，并保證不動產登記的公開性。這其實是公權力對私權的服務性和保障性的干預。二是登記僅僅只是不動產物權變動的生效要件，且基于當事人的請求而發生。所以登記行為應屬于一種法律行為。第三種觀點是雙重屬性說。此種觀點認為，不動產登記兼具行政行為與民事行為雙重屬性。一方面，不動產登記行為具有民事行為的屬性，主要理由如下：一是不動產登記的本質在于引起私法上的效果，作為登記機構的職權行為僅具有從屬性；二是不動產登記由登記機構負責記載于登記簿上，但登記機構本身并非對當事人的申請行為進行審批或核準，而只是將已經發生的物權變動通過登記予以公示。另一方面，不動產登記行為又具有行政行為的屬性，主要基于以下：一是登記行為是登記機構代表國家從事的登記活動，屬于行政活動，具有依法行政的要求。二是登記機構在從事登記時并非單純的維護申請人的個人需要，同時還有為國家宏觀經濟調控等公共利益需求。

在我國建立登記賠償基金制度

目前，我國建立登記賠償基金符合是我國行政體制改革的需要，有利于維護受害人的合法權益，也有助于以化解登記機構的賠償風險，保證登記機構的良好運行。同時建立登記賠償基金在國外有成熟的經驗，多數采取托倫斯登記制國家及部分采權利登記制的國家和地區均建立了登記賠償基金制度。例如，英國土地登記局每年都會有大約1000多萬英鎊資金用于因為登記錯誤給業主造成的損失而給予賠償。在2008～2009年度，英國登記局賠償產權人的損失申請1364件，共支出10058945英鎊。此外如澳洲昆士蘭州、我國臺灣地區均在很多年前就建立了登記賠償基金制度，擁有著成熟的經驗。而這些登記賠償基金的運作經驗都可以為我國所借鑒。因此，結合我國現行的不動產登記制度，可以采用以下方式建立賠償基金：一是可以借鑒利用者負擔模式，將收取的登記費、查詢費及其他業務收費中提取一定比例數額，注入登記賠償基金。這樣既可以滿足受害人賠償的請求，也符合當事人負擔的原則。二是建立登記賠償基金后，可以每年提取一定比例購買責任保險，擴大登記賠償資金的來源，建立起多層次的賠償資金體系，有助于將賠償的風險分解到更多的不動產登記程序參與者當中。三是對登記賠償基金的單筆賠償設立最高限額。在較早建立賠償基金的國家，其賠償基金已經累計到了較大的數額，而且擁有比較健全的審查機制，因此，累計的賠償基金足以滿足賠償的需要。而我國現狀，法治水平尚低，社會誠信度不高，登記的錯誤率較高，單筆賠償設立最高限額有助于整個賠償基金的良好運行。這樣最終形成公證賠償——保險賠償——賠償基金賠償的賠償次序，建立多層次的登記賠償資金體系。

（作者單位：深圳市不動產登記中心）