論生態(tài)文明視野下新環(huán)保法的不斷完善

論生態(tài)文明視野下新環(huán)保法的不斷完善

文/董洪光，渤海大學(xué)馬克思主義學(xué)院

生態(tài)文明建設(shè)問題是當(dāng)代社會發(fā)展的重要課題，生態(tài)文明建設(shè)的好壞直接決定社會發(fā)展的成敗。生態(tài)文明建設(shè)急需法律層面上加以保障，這也是最重要、最終的防護屏障。本文以新環(huán)保法頒布為起點，以十九大召開為契機，在論述新環(huán)保法對生態(tài)文明建設(shè)保護意義的同時，總結(jié)其頒布實施兩年多所取得的成效和存在的問題，進而提出進一步完善的建議。

環(huán)保法；生態(tài)文明建設(shè)；保護

中共十七大正式提出生態(tài)文明，使之成為與物質(zhì)文明、精神文明、政治文明并列的“第四文明”，凸顯國家政治層面對生態(tài)文明越發(fā)重視。中共十八大提出大力推進生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略，十八屆三中全會要求加快生態(tài)文明制度建設(shè)的中心思想，十八屆四中全會首次討論依法治國專題，提出科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的十六字方針。以上足以證明生態(tài)文明在我國社會發(fā)展、法治建設(shè)過程中不容忽視的地位。2014年4月2 4日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會修訂的新環(huán)保法將生態(tài)文明的內(nèi)容納入具體的法條之中，以環(huán)境立法的形式對生態(tài)文明建設(shè)作出了具體的規(guī)定，這使得生態(tài)文明在法律意義層面上得以真正實現(xiàn)。隨后十九大報告提出：“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”。報告提出，“推進綠色發(fā)展。構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)。推進能源生產(chǎn)和消費革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用。”①可見我們黨把生態(tài)文明建設(shè)始終擺在重要的位置，從政策導(dǎo)向、法律規(guī)定、經(jīng)濟發(fā)展等多層次全方位構(gòu)筑生態(tài)文明建設(shè)。本文以十九大召開為契機，從新環(huán)保法的誕生到十九大召開前夕整個我國生態(tài)文明建設(shè)保護方面所取得的成績、存在的問題及完善等方面加以闡述。

1 新環(huán)保法的誕生

《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱新環(huán)保法）作為保護環(huán)境的基礎(chǔ)性法律，涉及保護和改善環(huán)境、防止污染和其他公害等內(nèi)容，其保護環(huán)境的基礎(chǔ)法律地位已為專家學(xué)者所接受。

我國現(xiàn)行的環(huán)保法是1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過，2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議第一次修訂，并于2015年1月1日起施行。歷經(jīng)24年之久環(huán)保法才得以修改，這一方面折射出法律的穩(wěn)定性，立法者對待環(huán)境、生態(tài)問題所采取的嚴肅態(tài)度，由此不難看出新環(huán)保法誕生所經(jīng)歷的艱難歷程。

2011年環(huán)保法修改啟動，歷經(jīng)兩年、四次審議、兩次公開征求民意，由最初的“修正案草案”變?yōu)椤靶抻啿莅浮弊詈蟮靡酝ㄟ^，這已經(jīng)顯示了非一般的立法模式。

其實我國早在2002年全國人大常委會就已經(jīng)啟動了環(huán)保法修訂工作，但當(dāng)時以經(jīng)濟建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想、各種利益之間矛盾沖突不斷，至此各種有關(guān)環(huán)保法修改的調(diào)研、研討工作存在巨大的分歧而很難統(tǒng)一。

2011年1月，全國人大環(huán)境與資源保護委員會啟動環(huán)保法修改工作，并委托環(huán)保部負責(zé)具體的草案起草工作，這一次才真正開啟了環(huán)保法修改之路。然而萬事開頭難，新環(huán)保法修改伊始就遭遇到了地方政府、權(quán)力部門以及經(jīng)濟利益集團的巨大阻力，這使得2012年8月環(huán)保法提出的初稿變成了有限修改草案，公益訴訟、環(huán)評等關(guān)系環(huán)保利益的重大問題沒有囊括其中。一審后環(huán)保法修正草案向社會公示后，引起一片批評聲，環(huán)保界和法學(xué)界的學(xué)者通過召開研討會、發(fā)表提案等多種方式表達了自己的不滿。2012年11月8日中共十八大召開，其中一個主要精神就是大力推進生態(tài)文明建設(shè)。在這強大的政治背景下，使得2013年環(huán)保法草案提交二審。這一次修改草案發(fā)生了翻天覆地的變化，環(huán)保部提出的34條修改意見有將近20條寫入了草案。二審過后，再次向社會公眾公開征集意見，這次肯定之聲占據(jù)了大多數(shù)。2013年10月環(huán)保法草案提交三審，可以說這次草案由最初的“修正草案”變?yōu)椤靶抻啿莅浮保蛔种顓s給新環(huán)保法帶來了巨大的前景。然而環(huán)保法修改的腳步卻沒有如預(yù)期那樣地停止，而是在半年之后經(jīng)歷了四審，就是這四審，也使得某些環(huán)保的制度最終進入到了新環(huán)保法的行列，新環(huán)保法草案才得以最終的完成。

2 新環(huán)保法對生態(tài)文明建設(shè)的意義

新環(huán)保法共七章涉及法律七十條，較之前的環(huán)保法六章法律四十七條相比，內(nèi)容上規(guī)定的更加詳盡具體。可以說這次修改從篇章設(shè)計、到具體的法律條文無不體現(xiàn)國家對生態(tài)文明建設(shè)的重視，而新環(huán)保法的有效實施無疑對我國生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。

2.1 將生態(tài)文明建設(shè)寫入總則，使生態(tài)文明建設(shè)真正建立于科學(xué)立法之中

新環(huán)保法是在生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)下，以立法的形式將生態(tài)文明納入環(huán)境保護之中，突出生態(tài)保護的重要意義。新環(huán)保法在總則立法宗旨第一條明確規(guī)定“為保護和改善環(huán)境，防止污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”②增加“推進生態(tài)文明建設(shè)、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”③的規(guī)定，雖然只有寥寥的19個字，卻從總則中突出了生態(tài)文明建設(shè)的核心地位。總則是總的規(guī)定，引領(lǐng)著分則的具體法律條文，分則無規(guī)定時參照總則。在解決環(huán)境問題時，推進生態(tài)文明建設(shè)、促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的總線不容違反。

同時，新環(huán)保法第四條明確規(guī)定“保護環(huán)境是國家的基本國策”④，第五條規(guī)定“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。” ⑤“保護環(huán)境是國家的基本國策”、“倡導(dǎo)生態(tài)文明”、“保護優(yōu)先”這些規(guī)定都是生態(tài)文明建設(shè)在法律條文中的具體體現(xiàn)，可以說生態(tài)作為一條紅線貫穿于新環(huán)保法總則的始終，使我國的生態(tài)文明建設(shè)真正有了一部屬于自己的科學(xué)立法。

2.2 擴大環(huán)境監(jiān)督和管理的篇章，確保生態(tài)文明建設(shè)在具體實施中能夠做到嚴格執(zhí)法

原來的環(huán)保法監(jiān)督管理只有法律條文7條，都是原則性規(guī)定，很難具體落實。新環(huán)保法監(jiān)督和管理篇章法律條文增加到15條，注重具體的監(jiān)督落實環(huán)節(jié)，可操作性強，確保新環(huán)保法有效地遵守。新環(huán)保法提高了地方政府對環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，增設(shè)環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，并規(guī)定上級政府及主管部門對下級部門或工作人員工作監(jiān)督的責(zé)任。如新環(huán)保法第六條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。”⑥第二十六條規(guī)定“國家實行環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護目標(biāo)完成情況納入對本級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負責(zé)人和下級人民政府及其負責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價的重要依據(jù)。考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開。”⑦第二十七條明確規(guī)定，“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標(biāo)完成情況，對發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告，依法接受監(jiān)督。”⑧

強化政府監(jiān)督管理職責(zé)，增設(shè)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核機制，有些條文進一步規(guī)范了地方各級人民政府對環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任落實，確保生態(tài)文明建設(shè)有法必依。

2.3 注重處罰細節(jié)，確保生態(tài)文明建設(shè)做到公正司法

新環(huán)保法增設(shè)“公益訴訟”、“情節(jié)嚴重者將被行政拘留”、“按日計罰”等具體的處罰內(nèi)容，確保執(zhí)法環(huán)節(jié)的嚴格執(zhí)法，更好地保護生態(tài)文明建設(shè)。

一是增設(shè)按日計罰無上限的規(guī)定。多年來，由于違法成本低，對違規(guī)企業(yè)的處罰未得到有效的震懾，致使法律法規(guī)并未起到真正的制約效果。環(huán)境違法成本低，也是新環(huán)保法著力解決的一個問題。新環(huán)保法第六章“法律責(zé)任”第五十九條明確規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責(zé)令更改之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”⑨“按日計罰”這一具體的規(guī)定是針對企業(yè)拒不改正超標(biāo)問題等比較常見的環(huán)境違法現(xiàn)象而采取的有效措施，目的就是加大違法成本，進而約束超標(biāo)排污企業(yè)。

二是建立環(huán)境公益訴訟制度。公益訴訟的主要目的就是增加公眾監(jiān)督的手段和途徑。通過公益訴訟，加大對企業(yè)的監(jiān)督力度，加大對政府環(huán)保責(zé)任的監(jiān)管，從細節(jié)著手做到執(zhí)法必嚴。

除此之外還有加大刑事、行政處罰力度等具體的法律規(guī)定，可以說涉及面廣，保護之全，對我國生態(tài)文明建設(shè)的保護具有里程碑的意義。

3 新環(huán)保法實施的成效與挑戰(zhàn)

自新環(huán)保法于2015年實施以來已兩年有余，實施效果如何？可以說喜憂參半，成效與挑戰(zhàn)并存。

3.1 新環(huán)保法取得的成效

一是政府環(huán)境責(zé)任的有效履行是新環(huán)保法實施的重點，同時各級政府對環(huán)境保護也加大了投入的力度，環(huán)境保護問題已成為政府工作的重中之重，成為政府政策上的“新常態(tài)”。中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所發(fā)布《新〈環(huán)境保護法〉實施效果評估報告》（以下簡稱“報告”），指出，“目前全國已有23個省級政府向同級人大作了環(huán)境報告，占比74.2%。但仍有25.8%的省級政府未向同級人大作環(huán)境報告，包括廣東、福建、浙江、安徽、陜西等地，政府環(huán)境報告的公開程度有待加強。”⑩

報告還提到，“中央及各省級政府對環(huán)境保護的投入均增加。對完成大氣污染防治任務(wù)不力的地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人進行約談，已經(jīng)是我國環(huán)境保護領(lǐng)域的新‘新常態(tài)’。”

二是環(huán)境治理成果顯著，超標(biāo)、違規(guī)排放等違法問題得到有效遏制。新環(huán)保法從加強政府監(jiān)督管理到加大企業(yè)處罰力度，扭轉(zhuǎn)了之前的處罰額度大具體實施困難，也就是雷聲大雨點小等具體實施問題，加強了監(jiān)管，履職失職要得到嚴懲，同時加上企業(yè)環(huán)境信息公開機制的健全，也方便了廣大人民群眾的監(jiān)督，使環(huán)境監(jiān)管在三維立體的模式下展開。較之前相比，無視法律，明目張膽的環(huán)境違法行為和處罰后卻不改的行為大幅度減少，環(huán)境治理成果顯著。

三是“按日計罰”取得明顯成效。新環(huán)保法將“按日計罰”作為執(zhí)法措施予以法律化、明確化，這對于加大持續(xù)性違法排污行為的處罰力度有著重要作用。報告指出，新環(huán)保法實施以來，環(huán)境保護有關(guān)部門對普遍存在的“未批先建”等違法行為進行了認真的處罰。而且“按日計罰”查封扣押遏制違法排污效果最好。

當(dāng)然，新環(huán)保法對我國生態(tài)建設(shè)還有一個重要的隱形成果就是使民眾能在法律意識的層面思考問題，使大家都能加入到人人監(jiān)督，人人有責(zé)的法律大環(huán)境中來，法律意識的提高是我國公民環(huán)保素質(zhì)提升的重要見證，是更高層面的思想意識形態(tài)方面的重要課題。是馬克思主義意識形態(tài)論與中國特色社會主義建設(shè)發(fā)展相結(jié)合的產(chǎn)物，是馬克思主義生態(tài)思想的升華。

3.2 新環(huán)保法面臨的挑戰(zhàn)

新環(huán)保法實施以來，取得顯著成效，但也存在一些問題，現(xiàn)歸納如下：

一是有一些配套措施還不健全，個別法律條款還需要進一步完善。比如說新環(huán)保法明確要落實地方各級政府的責(zé)任，但是制約的法律手段存在不足。另外，有些法律條款在實際操作層面上執(zhí)行起來有一定的困難，需要進一步完善。比如說，按日計罰這個效果非常明顯，但是新環(huán)保法要求企業(yè)違法排污拒不改正的，才能啟動。這是最后的屏障，勢必給前期的投入造成浪費現(xiàn)象。

二是懲處力度不夠，有些主體責(zé)任沒有得到有效落實。

環(huán)保執(zhí)法能力不足，懲處力度不夠影響新環(huán)保法實施的進程和效果。總體分析，我國有很多地區(qū)特別是在區(qū)縣級從事環(huán)境監(jiān)管的人員嚴重不足，設(shè)備老化等問題十分突出，使得很難適應(yīng)現(xiàn)在日益繁重的監(jiān)管任務(wù)。

部分地方各級政府及有關(guān)部門的環(huán)境保護的職責(zé)落實不到位，層層傳導(dǎo)出現(xiàn)問題。其中突出的表現(xiàn)是，一些地方政府對新環(huán)保法落實責(zé)任的分工并不明確，這種不明確越到基層越突出。新環(huán)保法規(guī)定的部門職責(zé)只有一半在環(huán)保部門掌控下，而像大氣污染防治法，環(huán)境保護部門的職責(zé)只占三分之一。因此，下一步要明晰各級政府和各部門的責(zé)任，才能更好地實施新環(huán)保法。同時，有些企業(yè)環(huán)保的主體責(zé)任落實也不夠，各種違法行為屢禁不止的現(xiàn)象仍然存在。

三是環(huán)境保護意識有所提高，但仍然存在不足。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，片面追求經(jīng)濟利益忽視生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)象有所改善，但是還存在問題。個別執(zhí)法人員或是個別企業(yè)只看到眼前利益，忽視環(huán)境生態(tài)保護，這使得新環(huán)保法實施起來受到阻礙。

4 小結(jié)

生態(tài)環(huán)境是人類賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境的好壞取決于一個國家對生態(tài)的態(tài)度，一個以生態(tài)文明建設(shè)為基本理念的國家，必將從意識、制度、法律等層面重視生態(tài)的發(fā)展。我國新環(huán)保法的頒布和實施足以證明政府和人民對生態(tài)環(huán)境保護的堅定決心，也表明了我國法律體系的逐漸規(guī)范、完善。然而隨著社會的發(fā)展，法律本身作為一種意識形態(tài)從它制定開始就已經(jīng)與現(xiàn)實的發(fā)展具有不同步性。這就需要我們從法律意識層面不斷完善立法觀念，更好地為生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)。

4.1 加大懲處力度，確保新環(huán)保法落到實處

環(huán)境法被稱為“軟法”，主要原因是因為其內(nèi)容多為條框規(guī)定，處罰力度不夠。新環(huán)保法雖然在具體內(nèi)容上較之前的環(huán)境保護法律有了明顯的提高，但是其具體實施起來的綱領(lǐng)性規(guī)定的現(xiàn)狀沒有徹底改變，如何處罰、由哪一單位負責(zé)、處罰的實施細則缺乏明確的規(guī)定，因而具體落實起來會產(chǎn)生雷聲大、雨點小的后果。因而需要進一步完善新環(huán)保法的懲處力度，確保其落到實處。

4.2 加強配套法律法規(guī)建設(shè)，確保新環(huán)保法得以實施

新環(huán)保法作為新頒布的法律，我們不能期望它一觸而就，需要給予足夠的

時間，同時從配套法律法規(guī)逐漸完善角度，確保我們的環(huán)境保護法律體系完成統(tǒng)一。在我國涉及環(huán)境保護的法律頒布實施以來，有關(guān)資源、環(huán)境保護、生態(tài)文明建設(shè)的法律有30多部（也有人認為比這數(shù)目還多），相關(guān)的行政法規(guī)50余部，地方性法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章以及地方條例等則有上千項，已經(jīng)形成了完備的、多層次、多領(lǐng)域的法律法規(guī)體系。然而由于立法理念不同，地方政府以經(jīng)濟建設(shè)為中心的本位思想作祟，使得有關(guān)環(huán)境、生態(tài)的地方、部門規(guī)定難免出現(xiàn)分歧，這需要環(huán)境主管部門著重制定配套的法律法規(guī)，確保環(huán)保法落實到位。

4.3 提高法律意識，從源頭上確保新環(huán)保法得以遵守

作為執(zhí)法者、司法者和遵守法律的個人，應(yīng)加大自身層面建設(shè)，不斷完善自我，做一個合格的守法公民，做一名合格的環(huán)境衛(wèi)士，以保證我們共同生存的地球空間得以永續(xù)發(fā)展。地球只有一個，人類要想生存和發(fā)展，就必須保護賴以生存的生態(tài)環(huán)境，必須建設(shè)生態(tài)文明。在生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)下促進人與自然、人與人、人與社會的和諧有序發(fā)展。同時，從生態(tài)法律層面保障生態(tài)文明建設(shè)，二者不可偏廢。

綜上，新環(huán)保法的誕生使生態(tài)文明建設(shè)步入法治的軌道，有了一部好的法律，生態(tài)文明建設(shè)的腳步并沒有停止，而應(yīng)該由立法層面過度到具體的實行階段，要使新環(huán)保法在保護生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面真正取得實效，仍然任重而道遠。在十九大順利召開的大好形勢下,我國的生態(tài)環(huán)境法律保護永遠在路上。

注釋：

①摘自十九大報告（全文）.

②③④⑤⑥⑦⑧⑨《中華人民共和國環(huán)境保護法》2015年1月1日版.

⑩《新〈環(huán)境保護法〉實施效果評估報告》.中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所.

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