對天津市屬高校債務化解工作的思考

對天津市屬高校債務化解工作的思考

文/陳玥，天津市教育委員會財務與資產管理中心

當前，高校負債發展已經是一個相當普遍的現象。但隨著高校債務規模的不斷擴大，債務問題已經成為制約高校發展的一個突出問題。天津市政府根據中央精神積極開展化債工作，雖然取得了一定的成效，但仍有一些制約高校化債工作的因素存在，天津市屬高校化債工作依然存在改進的空間。

天津；市屬高校；債務化解

新世紀以來，隨著高校擴招政策和國家確立天津“北方經濟中心”的戰略地位，天津市各高校為完成國家擴招任務和為地區經濟發展提供智力支持、培養大量優秀人才，急需改善辦學條件，提升辦學質量。天津共有16所市屬高校，他們是天津市地方高校中的排頭兵，肩負著國家和天津市政府戰略決策實踐開拓者的重任。由于這16所高校中大部分學校所處位置均為市中心老城區，占地面積相對狹小，校舍陳舊，辦學條件相對嚴重不足，嚴重制約高校完成國家和市政府給予的重托。故而新校區建設作為天津市政府優先發展教育戰略重要舉措，在全市如火如荼地開展起來。新校區建設所需資金量巨大，由于財政投入不足，高校籌資渠道單一，在國家政策的倡導下，各高校采取銀行貸款的方式籌集建設資金。

截至2009年底，市屬16所高校債務余額已高達100億元。此時僅償還貸款利息16所高校每季度需支出約1.2億元。加之此時高校前期貸款開始進入本金的償還期，各高校還款壓力驟然增加，高校現金流捉襟見肘，債務風險隱現。高校銀行貸款債務已經成為阻礙學校發展的突出問題。天津市政府根據教育部文件精神適時啟動了市屬高校化債工作。

1 天津市屬高校化債工作成效

2009年底，天津市政府為有效化解市屬高校債務，提出了“鎖定債務、地費注資、公司還息、政府補貼”的十六個字化債方針。

1.1 鎖定余額，債務重組

2009年底，天津市政府通過前期調研摸底，鎖定市屬16所高校債務余額100億元，打包進行銀團重組。重組后原則上不再允許市屬高校新增銀行貸款。從源頭上加強管理，給高校建設降溫，防止出現慣性盲目建設。倒逼學校進行項目論證，降低高校貸款盲目性。同時，市政府協調幾家商業銀行，共同組成銀團，幫助高校置換貸款品種，將高校各種期限不一的中短期貸款進行債務重組，統一變更為15年期的中長期貸款，并且寬限2年。這在一定程度上解決了“短債長用”的問題，優化了債務結構，大幅減輕高校還款壓力。

1.2 成立公司，地費注資

天津市政府決定新成立一家國有獨資公司，由國資委出資委托市教委管理，并將部分教育土地資源變更土地性質后評估作價，以評估金額作為政府出資額注入公司增加公司資本金。通過注入土地資源增資該公司增加了貸款評級，一方面通過銀行信貸獲得資金進行土地置換，置換后土地出讓所得用于償還高校債務；另一方面該公司還肩負籌措資金幫助市屬高校加強現金流管理，保證高校按期還本付息的職能。

1.3 公司還息，政府補貼

市政府加大對高等教育投入。從2010年開始，市財政每年投入1.2億元專項經費劃撥給公司用于為市屬高校貼息，從2013年后，此項專項經費增加到3億元；同時，市政府協調市國土、規劃等相關部門在土地整理、出讓等方面也予以政策扶持，以加快高校化債工作進程。注入公司的土地資源，掛牌出讓后所得土地收益在扣除相關稅費后，全部返還給公司，統一用于償還市屬高校貸款本金。化債重組的第二年--2011年，公司共撥付16所市屬高校銀團利息4.4億元；市財政安排5 億元專項資金，提前償還部分高校債務；經公司運作和財政支持，累計提前償還了21.6 億元的高校債務，使貸款余額降至78.1 億元，累計減少利息支出7.2 億元。

1.4 高校歸集部分學費收入

從2010年起，市屬高校每年從當年學費收入中歸集一部分學費收入到公司，統一用于償還高校貸款本金。依照“誰貸款，誰負責”原則，公司成立時，并未將高校債務主體從高校變更到公司。為體現高校的債務主體責任，高校每年都要歸集一部分學費收入用于償還高校債務。這在一定程度上強化了高校化債主體責任意識，警示高校強化財務風險意識，倒逼高校提高財務管理水平。

經過六年的化債工作，天津市屬高校銀行貸款余額大幅降低，債務結構得到一定優化，高校債務風險得到部分緩解。但由于仍有一些制約高校化債工作質量的因素存在，天津市屬高校化債質量依然存在提升的空間。

2 天津市屬高校化債工作存在的不足

2.1 化債主體責任不明確

由于我國長期處于計劃經濟，在這一歷史慣性下，市場經濟仍不完善。《高等教育法》確立了高校的法人地位，但真正意義上的法人體系仍未確立，政府和高校的關系尚未理順，產權關系仍不明確。責任的不明確導致高校認為由擴招引發的擴建所形成的高校負債應由政府來承擔。在天津市屬高校此次化債工作中，作為償債主體的高校除每年歸集部分學費收入外，不再承擔任何相關償債責任，需要償還的貸款本金利息最終均由政府買單。高校大規模債務的形成固然有政府擴招政策的影響因素在內，但也只是諸多因素之一。高校的內控制度不健全、法人風險意識不強導致的無序競爭、盲目發展等也是導致高校債務危機形成的重要因素。所以應該明確高校的化債主體責任，使高校切實承擔起應有的化債責任，加強自身財務管理水平，努力拓寬融資渠道，積極化解自身債務。在市場經濟條件下，政府職責除了繼續加大對教育的投入外，在對高校的管理上則應該在理順產權關系的基礎上提高管理水平，用市場化的手段來幫助高校積極化解債務。市場經濟是法制經濟，政府應該通過出臺和完善相關法律法規，積極引導高校依靠自身力量還債；創造更適合高校的融資環境，幫助高校采取更多元化的融資渠道籌集資金償還債務承擔主體責任。

2.2 整體化債策略略顯粗放

誠然，天津市提出的化債十六字方針和化債舉措大大地降低了債務規模，緩解了高校債務風險，取得了一定的成效。但“鎖定債務”，“一刀切”式地把高校債務化解定格在2009年底，而高校建設仍然沒有停歇，在教育投入相對不足的情況下，高校資金需求缺口仍然存在，籌資渠道的單一必然使高校再次投入到銀行貸款的懷抱。

化債策略粗放還體現在不區分貸款具體用途。雖說高校貸款都是用于校區建設，但應按照建筑物的屬性，例如教學及教輔用、行政用、生活用等，區別對待。化債的財政資金，在使用上應具有導向性和效率性。對于建造教學及教輔用房、實驗室、圖書館、教學行政用房所產生的債務，應該優先解決；而學生公寓、學生食堂所產生的債務，如果財政資金不充裕可以時間上暫緩撥付，或者與學校分成共同擔負；至于豪華大門、景觀花園、超標建筑則不予支持，由學校自己承擔。

2.3 政府對化債工作“獎勤罰懶”意識不強

天津市采取的“公司還息，政府補貼”化債策略，缺少針對高校層面的還貸獎罰制度。對于如何調動高校的還債主動性缺少制度引導。在化債工作中若能引入獎懲機制，有利于提高化債效率，強化高校的法人主體責任意識。為此，市政府可以協調財政部門和教育主管部門建立一套適用可行的獎懲機制對高校化債工作“獎勤罰懶”。對于債務化解質量高、化債成效大的高校進行相應的獎勵，以激勵其更高效、更快捷的提前或如期完成化債工作。

2.4 高校財務管理水平有待提高

天津市屬高校財務管理水平普遍不高，指導思想基本還停留在計劃經濟時期，財務管理人員的職能更多的是核算職能。市場經濟財務管理的一些基本內容如內控管理、風險預警機制、現金流管理等在高校財務管理實踐中還有待加強。其次，天津市屬高校融資水平有待加強，努力爭取實現資金籌集渠道多元化。

3 對天津市屬高校化債工作的改進建議

3.1 繼續深化高校辦學體制改革

《高等教育法》明確了高校的法人地位，但是由于高校的事業單位性質，其法人治理結構仍不明確。市屬高校的出資人是地方政府，市屬高校重大的決策權和部分管理權在代表出資人管理的上級主管部門手中，高校自主權較少，化債主動性不強。而政府管理的缺失導致出現高校管理真空，最終導致化債主體責任不明確。深化辦學體制改革是解決這一問題的有效途徑。辦學體制是高等教育體制的基礎，只有改革辦學體制才能從根本上帶動高校投資體制和管理體制的改革。2016年天津提出了取消高校人事編制改革的時間表。該時間表的推出標志著天津市公辦高等教育深化體制改革邁出了重要的一步。他為天津市高等教育辦學體制改革打破了人事編制的束縛，掃清了進一步深化體制機制改革的障礙，天津深入改革高校辦學體制的條件基本成熟了。根據國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年），天津市政府可以選取部分市屬高校作為試點，進一步推進辦學體制改革，鼓勵財政投資以外的各種社 會力量舉辦混 合型或股份制高校，積極探索公辦高校整 體或部分轉制，通過改革辦學體制帶動高校確立明確的法人治理結構，進一步帶動高校管理體制改革，從根本上解決高校的債務問題。

3.2 繼續加大教育投入

衡量我國目前財政性教育經費投入是否達標的一個重要參照就是1993年中央政府提出的國家財政性教育經費占GDP 4%的目標。根據國家統計局數據顯示，天津市2014年財政性教育經費支出517.01億元，GDP為15722.47億元，占比3.29%；2015年財政性教育經費支出464.23億元，GDP為16538.19億元，占比2.81%。由此可見，繼續加大天津市財政性教育經費的投入既是完成國家教育財政政策的要求，也是緩解目前市屬高校債務壓力的現實要求。

3.3 加強激勵引導

針對天津市現有化債政策缺少獎懲機制的狀況，財政部門應當逐步設立從直接撥款到以獎代補的撥款模式，充分調動高校主動籌資還債的積極性。市財政可以設立高等教育專項資金，專門用于化解高校債務問題的獎補資金。并且根據統一標準、綜合考評、擇優獎勵的原則，每年對市屬高校上一年度化債工作進行全面考核，擇優獎勵，促進高校化債工作如期或提前完成。

3.4 加強并完善高校化債控債管理

市教育主管部門要細化管理，按照貸款使用方向區別化債控債政策。對直接用于教學、科研項目的高校貸款，政府對其存量債務加大財政投入，優先化解此類債務，對于此類用途的增量債務政府給予專項補助。對用于宿舍、食堂等有盈利能力項目的債務，政府部門給予部分補貼，責成學校制定合理分配比例從運營利潤中提取用于償還此類債務。這也有利于高校加強內部管理節約運營成本。對用于諸如“豪華大門”奢靡之風的項目，財政資金堅決不予支持，由學校自籌資金解決，并且要求不得擠占日常科研經費、辦公經費，后續還應進行專項審計，如有問題追究領導相應責任。通過分類管理的政策保證財政資金最大限度用于高校的教學和科研，提高財政資金使用效率。

3.5 高校與時俱進提高財務管理水平

從天津市屬高校的實際來看，債務余額規模大負擔重是一個方面，更為嚴重的是高校日常管理中出現的現金流風險。高校每年夏季開學收取學費時，現金流充裕，但之后全年再無穩定的現金流入，而高校原來在沒有建設項目和貸款的時候日常運營支出相對平穩，收支平衡。但由于基建項目和貸款的存在，工程付款和還本付息導致日常支出會有大額的現金流出，一旦高校沒有平衡好收支就會出現現金流斷流風險。如果高校出現貸款還本付息違期，就會直接影響高校的信用，為高校后續融資造成隱患。所以需要改變“量入為出，收支平衡”的靜態預算管理模式，高校可以采取以現金流量為起點的預算管理模式，這一模式以現金凈流量為主導考核指標，把收入改成現金的流入，支出改為現金的流出，根據現金的流入來計算高校的支出，從而保證收支平衡。這一模式有利于避免財務危機，防范財務風險。

3.6 創新融資方式，多元化籌資

在市場經濟比較發達的西方國家，除國家財政資金撥款外，高校籌措資金的渠道是多元化的。西方高校一個重要的經費來源就是捐贈收入。天津市屬高校2015年取得捐贈收入共計647萬元，僅占市屬高校全年教育經費總收入的0.07%。從另個一角度看，天津市屬高校的捐贈收入還有一個很大的上升空間。美國高校一個重要的籌資渠道是發行債券，由于高校發行的債券風險相對較低，更容易被投資者所接受，同時債券融資的資金成本低于銀行貸款，所以發行債券的高校也越來越多，債券債務逐漸取代銀行債務成為美國高校債務的主要組成部分。天津市被國家定位為金融改革試點城市，可以效仿國外高校發行教育債券響應國家政策，積極進行金融創新的嘗試。

[1]姜亮.地方高校債務化解工作淺析-以湖北省為例[J].武漢交通職業學院學報，2012，（03）：40-43.

[2]王飛賀.美國高等教育融資及啟示[J].繼續教育研究,2012,(07):167-169.

陳玥（1979年11月—）天津市教育委員會財務與資產管理中心，會計師。