“彈性離校”政策財政投入績效存在的問題及對策
——以某市為例

王牧言

“彈性離校”政策財政投入績效存在的問題及對策
——以某市為例

王牧言

為了進一步推進財政預算科學化、精細化管理，提高財政支出、資金安排的科學性和合理性，充分發揮財政資金作用，提高財政資金使用效益和效率，某市開展了彈性離校政策的績效評價工作，筆者有幸參與了評價工作，對績效評價工作中發現的問題進行了梳理。文章對此進行了闡述，以期有一定的借鑒意義。

“彈性離校”；問題；對策

為規范辦學行為，深入實施素質教育，根據《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》（國發〔2001〕21號）的有關規定，教育部出臺《義務教育課程設置實驗方案》（教基〔2001〕28號），明確規定了義務教育階段的課程設置，其中小學生中高年級、低年級周總課時數分別為30課時、26課時，各地出臺規范意見進一步提出，嚴格控制學生在校集中教學活動時間，切實保證師生法定休息權利，小學生每天在校集中學習時間不得超過6小時。相關學校按照上述規定進行了相應的課程設置，這有效保障了小學生的身心和學業發展需要，但客觀上也出現了學生、家長之間作息時間不一致的情況，部分學生家長按時接送孩子較為困難。為緩解家長接孩子難的問題，增強市民群眾的獲得感和幸福感，某市2013年起試行推廣“彈性離校”制度，2017年在全市所有公辦、民辦小學進行全面推廣。同時參考其他省市政策，設立相應的小學生“彈性離校”市級專項獎補資金。

政策長期績效目標為：充分緩解部分學生家長接孩子難問題，增強市民群眾的獲得感、幸福感，社會美譽度高。具體執行中主要涉及市級、區級、學校和家長（學生）四個層面，其中：市教育、財政和人社部門負責包括業務指導、統籌規劃、經費支持和督察考核等在內的統籌協調及指導工作；區級政府是政策的實施主體，負責成立區政府主導、教育部門牽頭、相關部門參與的工作機構，研究制定適合本區的“彈性離校”工作實施辦法；學校是政策的具體執行人，實行校長負責制，規范辦學行為，加強安全管理，確保學生安全；學生家長應在每學期開學第一周，依照學校相關規定，自愿向學校提交“彈性離校”的書面申請，經學校審核同意后參加“彈性離校”。

“彈性離校”市級專項獎補資金預算總計5000萬元，其中3000萬元為補助，在當年度春季、秋季學期根據各區實際參與“彈性離校”的學生人數，按比例分兩批補助到區，其余2000萬元根據各區“彈性離校”工作實效予以獎勵，由各區統籌用于“彈性離校工作”。此外，各區財政和教育部門也應安排“彈性離校”專項資金，市、區兩級專項獎補資金合計平均每生每年不低于400元標準。

專項資金具體使用管理過程中執行項資金管理辦法、《中小學會計制度》等財經法律法規和規定，經費列支內容主要包括工作相關消耗品購置、場地使用、購買社會服務、人員補助等事項。主要目的和成效表現在：一是可以解除部分家長不能按時接孩子的后顧之憂。二是有效降低家庭的教育成本。小學可以省去家長送孩子上托管班的費用；中學則可省去家長送孩子校外補課的費用。三是有利于提高學生的學習效率，減輕學生過重課業負擔和養成良好的學習習慣。在學校，學生學習精力相對集中，有老師看護、指導，既可按時完成作業，又可進行拓展學習，老師對學生進行集中答疑解惑、對學習有困難的學生進行輔導，可以使學生提高學習效率，養成良好的學習習慣。四是充分利用學校的公共教育資源，給學生提供安全的學習場所。與學校相比，許多小飯桌屬無照經營、條件簡陋，一些補課場所也存在安全隱患。五是有效解決教師有償補課問題。實施彈性離校，讓學生回歸學校，通過在校的答疑解惑和對學困生的輔導，減少學生的補課需求和個別教師外出有償補課的機會，對治理有償補課將有積極作用。六是通過彈性離校，錯時放學，可以有效緩解交通壓力，解決學校門前交通擁擠問題。

一、存在的問題

（一）政策定位不精準

“彈性離校”政策的根本定位是提供免費的延時照顧服務，緩解部分學生家長接孩子難問題，但其中存在如下情況：

1.難以有效緩解接孩子難問題

“彈性離校”托管時間為：冬季上學時間段托管結束時間原則上為17點，非冬季上學時間段原則上為18點（具體時間由各區確定），而職工下班時間普遍為17：00至18：00，盡管在原本的15：00～16：00點基礎上有所延后，但兩者之間仍無法有效對接，加之交通等因素影響，無法充分緩解接孩子難的問題，學生家長反映“5月前的彈性離校時間太早了，不能解決什么問題”。調研過程中了解到，一方面家長延遲接孩子現象較為普遍，另一方面，學校教師作為社會人，也存在客觀的學習和生活時間要求，難以長期推遲下班時間，以與家長時間進行完全對接。

2.出現了“公共的悲劇”現象

“彈性離校”政策對象為“放學后按時離校有困難”的小學生，但就核查情況看，作為審核人的學校方面無法對“雙職工家庭，爺爺奶奶外公外婆均在外地”諸如此類的申請理由進行準確核實，這削弱了政策的指向性，部分不符合標準的人群可輕易獲得政策支持，極易造成“公共的悲劇”現象。部分區學校接納比例近乎100%。部分受調教師也反映，“有的家庭并不存在接孩子難的問題，也讓孩子參與彈性離校”，強烈要求進一步明確“如何界定哪些孩子能參加彈性離校”。

3.定位宗旨與社會預期不一致

隨著經濟社會的發展，單純的延時托管服務已無法滿足社會需求，要求進一步提升服務質量。《教育部辦公廳關于做好中小學課后服務工作的指導意見》號召“廣大中小學要結合實際積極作為，充分利用學校在管理、人員、場地、資源等方面的優勢，主動承擔起學生課后服務責任”，學生家長也提出“簡單一刀切，不讓校內補課，不合理”“根據學生意愿，家長自愿付費參加校內提高班和興趣班，免除家長校外奔波辛苦”等多方面建議。此外，統計數據反映，在定位宗旨與社會預期不一致的情況下，政策效能受到了一定影響，總體退出率為10.2%，其中某大學附屬小學學期初參加156人，期間退出138人，截止學期末余18人。相關工作人員介紹，除家長自身因素外，未提供課業指導也是退出行為的重要原因之一。

（二）資金籌措保障分配機制不健全

“彈性離校”政策資金由市級、區級兩級資金補助資金構成，要求平均每生每年不低于400元標準，其中存在如下問題：

1.免費依據不充分

“彈性離校”政策主要按義務教育階段學校實行“一費制”，收費項目不包含課后托管費等要求，為小學生提供免費的延時托管服務。但經查閱《義務教育法》等法律法規文件，“彈性離校”期間并不屬于義務教育范疇，另外也未按基本公共服務清單制的要求，列示于市“十三五”時期基本公共教育服務清單中。

2.保障標準偏低

目前“彈性離校”政策支出由市、區兩級財政共同承擔，但限于財政供給的有限性，保障力度較低。按“3位老師照顧7個孩子”的人員配備標準計算，在不考慮物料消耗等影響下，工作人員平均收入僅為2.9元/小時（取80工作日/學期、2小時/工作日）。這說明現有的經費保障水平違背了“經濟人”原則，主要依靠相關人員的義務奉獻精神，不利于政策的長效推廣。

3.保障資金落實不到位

在市級資金已撥付至區的情況下，部分區尚未將補助資金下達至有關學校。此事項一方面是因《指導意見》未明確資金下撥時間導致，另外一方面，區級資金落實不到位也是重要原因之一，其中某區級資金尚在籌措過程中，某區擬由區教育局墊付，年底與財政一次結清。

4.教師付出重視不足

專項資金管理辦法要求相關資金用于“彈性離校”工作相關消耗品購置、場地使用、購買社會服務、人員補助等支出，但其中一方面是未明確是否可用于補助參與“彈性離校”工作的教師，另一方面，若可用于教師補貼，則可能違反《關于實施國家機關和事業單位工作人員工資制度改革方案若干問題的規定》（小學參照執行）等有關規定。

（三）工作質量有待進一步提高

1.部分學校托管時間不符合要求

部分學校的托管時間安排與《指導意見》中的原則性要求并不完全一致，樣本數據中17：00-18：00之間的占比36%、18：00及之后的占比64%。

2.活動安排不妥當

核查發現，各校延時托管內容以作業、復習、預習和課外閱讀四項活動為主，偶爾引入兒童電影、體育活動等文娛活動。其中一是科學計劃性不足，類似“放羊式”管理，未就托管內容作詳細的計劃安排，體育活動等內容主要是由值班老師根據學生要求和自身判斷臨時組織，影響了托管工作的規范開展和服務質量的提升。二是學生容易疲倦。政策實施后，小學生每日在校時間由6-7小時延長至8-10小時，容易疲憊，特別是2-3小時的彈性期間內，一方面是減負政策導致作業量較少，另外一方面期間活動以學習和閱讀為主，加之年齡幼小缺乏自控力，極易影響學習質量，相關教師反映存在“小學生無法自主完成作業，講話人數多，教師監管有難度”“離校時間過遲，學生在校一天非常疲憊”等情況。

（四）教師參與積極性不高

教師是政策的主要執行人，統計樣本中有177所學校采用自管自辦模式，占比80.8%。但就調查情況看，廣大教師對政策實施必要性的認可度為49.7%，明顯低于正常水平，其中有兩個區學校更是拒絕填報政策評價基礎數據表。受調教師反映，彈性期間為學生放學后，超出了法定工作范圍，影響了其正常生活和工作安排；將放學后的家庭教育內容轉嫁至校方和教師，存在責任越位，也不利于父母和孩子的共同成長；付出與回報不成正比；安全責任等問題。

（五）社會滿意度不高

為保障“彈性離校”政策評價的需要，我們以學校老師、學校保安、學校領導、社會志愿者、已退休人員、教育局工作者、學生家長等相關人員為調查對象，從政策的宣傳、組織、時間安排、活動內容、質量等方面設計了相應的滿意率調查問卷。根據統計結果，受調人群對“彈性離校”政策總體呈支持態度，但相比之下，教師對“彈性離校”政策的評價相對偏低，突出反映在對政策的認可度和是否有助于緩解接孩子難兩個方面，分別為49.7%和70.1%。調查過程中，受調教師普遍反映“彈性離校”政策存在以下不足：一是彈性離校界定標準難以把控；二是彈性離校時間長；三是彈性離校作業質量不高；四是教師負擔大。此外，大部分學生家長還建議進一步提高托管質量，一方面是加強紀律管理，另一方面是對孩子作業給予指導。

二、相關建議

（一）及時轉換思路，對政策作更精準科學的定位

“彈性離校”政策聚焦緩解接孩子難問題，但就上述分析情況看，該定位目標一是受多方面影響，不宜達成；二是操作性不強，政策指向性受到了影響；三是提供的服務內容也不符合社會預期。建議及時轉換思路，可參考《教育部辦公廳關于做好中小學課后服務工作的指導意見》《關于在義務教育階段推行中小學生課外活動計劃的通知》等國家文件和其他省市成功經驗，將定位宗旨由緩解接孩子難問題轉換為單純的提供高質量課外服務，變不可控為可控，提高政策的可行性和易操作性。

（二）優化資金保障分配機制，切實保障政策落地

就現行的資金保障機制看，財政全額保障制雖減輕了家庭負擔，提高了社會群眾的幸福感和獲得感，但同時也存在若干問題，一方面是保障程度較低，另外一方面也助長了“搭便車”現象。建議按照教育部黨組書記、部長陳寶生“適當收取一些費用”的觀點，對資金的籌措分配機制進行調整，一是合理確定服務內容及標準；制定成本定額標準，對資金需求作精細測算；二是按照地方財政供給保障能力，給予適當補助；三是與家長建立談判機制，合理收取費用，四是研究出臺相關政策；明確教師獎補標準。此外，還應加強資金下達的時效性管理，確保便民政策的落地和長效發展。

（三）發揮家委會作用，提供高質量高水平服務

針對教師對政策認可度較低的現象，建議對“彈性離校”工作的權責關系進行重新分配，可結合家長委員會建設工作，強化家委會的職能和作用，由其承擔工作的具體組織和落實，學校和教師更多的擔任指導者和監督者角色，一方面是減輕校方負擔，提高其對政策的認同度，有利引導發揮于其的專業能力和經驗，另一方面，因事關切身利益，家長更易盡心盡責，努力提高工作質量，同時還有助于引導其擁有的社會資源向教育領域轉化，為政策運行提供更充沛的資源保障。

（四）關愛成長，提高活動內容的豐富化和精細化程度

按照均衡發展理念，從思想道德素質、能力培養、個性發展、身體健康和心理健康等多方面發展出發，面向全體小學生，提供組織做作業（適當予以輔導幫助）、自主閱讀、體育、藝術、科普活動、娛樂游戲、拓展訓練、社會、興趣小組活動、觀看適宜的兒童影片等多彩多樣的活動，促進全面成長。同時還應統籌考慮不同年齡段兒童的成長需要和認知發展規律，科學設計，提供更加精細化和個性化的服務。

[1] 馮素水推進公共財政教育支出績效評價研究[J].對外貿易，2014，（04）.

[2] 沈陽市中小學校實行彈性離校做好課后服務工作的政策解讀[N].東北新聞網，2017-9.

[3] 南京市教育局解讀“彈性離校”政策[N].南京日報，2017-2.

G47

A

1008-4428（2017）10-115-03

王牧言，金陵中學。