政府部門權力清單制度研究

何偉，徐袁

公共管理

政府部門權力清單制度研究

何偉，徐袁

政府部門權力清單制度是指在厘清每個職能部門、崗位的職責范圍與權力邊界的基礎上，按照法定程序和規定渠道向外公開使得公眾知曉政府部門權力范圍的一種制度。政府部門實行權力清單制度是中共中央和國務院的重要改革任務，是加強國家治理體系建設和提升國家現代化治理能力的重要舉措，對建設廉潔政府、法治政府、創新政府，深化行政體制改革具有十分重要的意義。近年來，一些地方政府或行政管理部門在推行權力清單制度方面進行了有益的探索，也取得了一定成效。論文通過分析我國權力清單改革背景及現狀，闡述建立權力清單制度的意義，并就進一步完善權力清單制度進行探索與思考。

權力清；透明；政府職能轉變

一、引言

十八屆三中全會提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度”，①關于全面深化改革若干重大問題的決定，第十部分第35條，2013.11.“依法公開權力運行流程”，十八屆四中全會提出“推行政府權力清單制度”②關于全面推進依法治國若干重大問題的決定，第三部分第一條，2014.10.，“堅決消除權力設租尋租空間”，要求深入推進依法行政、加快建設法治政府作出重要部署，要求建設“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效和守法誠信的法治政府”。

推行權力清單制度，以法律規范約束政府行為，將政府權力關進制度的“籠子”，科學處理政府與市場的關系，使政府職能合理化、政府權力法制化，還政府權力于市場、社會，更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用。

本文以政府部門權力清單的建設為切入點，分析當前權力清單制度現狀及主要特點，為改進和完善政府部門權力清單制度提供意見和建議。

二、權力清單制度建設現狀

黨的十八屆三中全會召開之前，很多地方已經就政府權力公開進行了積極探索，并嘗試公開“權力清單”，為全國推廣權力清單制度積累了寶貴的實踐經驗。

早在2005年7月，國務院辦公廳就發布了《關于推行行政執法責任制的若干意見》，要求各地方、各部門按照文件要求梳理行政執法依據，將一些職責重復、交叉或與上位法相抵觸的執法依據修改或廢止。這一做法在當時就被譽為厘清行政機關的“權力清單”。但直至2009年，30個省份才陸續將梳理結果向社會公布③國務院審改辦公開60個部門行政審批事項匯總清單.大河網.2014-03-18. http://news.zzedu.net.cn/xdxw/03/1245950.shtml.。

2005年9月，河北邯鄲試點推進行政權力公開透明運行，市政府所屬57個行政部門清理出2084項權力，繪制出每一項權力的使用流程圖，向全社會公開，接受全社會監督；同時將93項市長權力匯總編成目錄公之于眾。邯鄲因此成為全國第一個公開政府行政權力清單和市長權力清單的城市④徐彬.國內首份市長“權力清單”.南方周末.2005.8.25.。當時有學者建議，邯鄲的實驗成果應當以法律途徑鞏固下來，發揮其制度價值。

2009年3月，中央紀委和中組部推動“縣委權力公開透明運行”試點工作，江蘇省睢寧縣、河北省成安縣、四川省成都市武侯區三地開展試點⑤郭奔勝，陳澤偉等.縣委權力公開試點城市調查:以監督推進公開透明.瞭望.2010-10-16.。縣委權力公開透明運行，其本質是科學規范縣委核心權力，對核心權力進行有效監督，促進權力在民主、科學的軌道上運行。從試點區縣的情況看，試點地區厘清出權力事項，公布了“權力清單”，還權力本來面目于社會公眾。說明權力事項不僅擁有權力邊界，而且可以清楚列示。有了權力清單，公眾的目光就有了焦點，陽光的照射就有了方向，權力的神秘感、封閉性自然不復存在了。在隨后的改革中，一些政府機關在本級政府政務網站公開了行政“權力清單”，并利用博客、微博等公開渠道創新政府信息公開的方式。

2011年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于深化政務公開加強政務服務的意見》⑥中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于深化政務公開加強政務服務的意見.2011，8.，要求各地區各部門進一步深化政務公開，加強對行政權力監督制約。

2013年11月召開的十八屆三中全會在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出了“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度”。隨后各地、各部門紛紛展開部署，加快政府職能轉變、深化行政體制改革。2013年底，湖北省首先曬出了《湖北省級行政權力和政務服務事項目錄》，成為全國首個公開行政權力清單的省份。改革后，湖北省行政審批事項僅保留286項，為“全國最少”①王榮海，張穎等.湖北省級行政審批事項減少到286項保持全國最少.湖北省人民政府門戶網站.2014-10-21. http://www.hubei.gov.cn/zwgk/zfxxgkzt/hbggjxs/zbzfzn/201410/t20141021_535336.shtml.。

從部門層面看，2014年2月，財政部率先在其官網公開了保留的18項行政審批事項目錄②財政部.財政部公開行政審批事項目錄.財政部官網.2014.2.13.http://tfs.mof.gov.cn/zhuantilanmu/xzsp/zxdt/201402/t20140213_1043044.html.；隨后，國務院其他部門也公開了所保留、取消或下放的行政審批項目并在網上不斷更新。2014年3月，中編辦在官網匯總公布了國務院各部門“行政審批項目匯總清單”③康麗琳.國務院60部門集體“曬”權力清單鎖定政府權力彰顯改革決心.中國政府網.2014-03-20.http://www.gov.cn/xinwen/2014-03/20/content_2642578.htm.，涉及國務院所屬60個部門正在執行的行政審批事項共1235項。國務院文件要求，各部門不得在清單事項之外實施行政審批。

從地方層面看，截至2014年底，三分之一以上省級政府通過各自渠道向社會公布了政府部門權力清單。2015年1月江蘇省人民政府發布1號文件④江蘇省政府.關于深入推進依法行政加快建設法治政府的意見.2015，1.，明確江蘇將推行五張清單制度，即：政府行政權力清單、行政審批事項目錄清單、政府部門專項資金管理清單、行政事業性收費目錄清單、投資審批“負面清單”等，取消一切不符合法律法規規定的清單之外的管理、收費、罰款項目。

2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》設定地方政府權力清單時間表，明確要求2015年年底前省級政府基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作，市縣兩級政府要在2016年年底前完成公布工作⑤中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見.2015，3.。從此，權力清單制度從原本的一些省市探索試行，轉為全國范圍內推廣。這是深入推進依法行政、加強對權力對監督、推進民主政治建設的一項重要措施，是適應改革發展新的形勢需要，也進一步提高政府科學執政、民主執政、依法執政水平，促進政府治理現代化的內在要求。

三、權力清單制度的意義

政府部門權力清單制度的實施對政府權力的規范運行和市場經濟的有效運轉具有重要意義，一方面為行使行政權力科學劃定了范圍，明確了政府權力邊界；另一方面能夠有效防止政府的干預微觀經濟活動行為，更好地激發市場主體的創造力和經濟活動的內生動力。

（一）明確政府行政權力邊界，有助于建立現代化法治政府

權力清單制度將政府權力制度化、標準化、陽光化，依法編制權力運行流程，并對外公開、接受社會監督，可以促進行政權力的科學配置和規范運行，降低隨意行使行政權力風險，為依法行政提供了制度保障。推行政府部門權力清單制度可以實現社會公眾對政府行使權力約束作用，有效行程公眾糾錯機制，規范政府及其工作人員的行使權力方式，從源頭上杜絕越權、尋租等腐敗行為的發生，有利于提高政府公信力和執行力，依法保障公眾的知情權、參與權、表達權和監督權。

（二）約束政府干預市場行為，有助于加快轉變政府職能

簡政放權、加快轉變政府職能是我國新一屆政府開門第一件大事。政府職能轉變的內容主要體現在行政審批制度改革的深化，如科學界定非行政許可及行政許可審批事項，保留的行政審批事項一律以清單形式向社會公開，清單之外的事項一律不得實施審批。在行政審批制度改革過程中理順政府與市場的關系，減少政府對資源的直接配置和對微觀經濟活動的干預，這意味著政府職能權力將做大量“減法”，即地方政府將從長期以來對市場活動的大量干預行為中退出，而將地方政府職能集中于市場做不好、做不到的公共領域，更好地發揮政府職能。

（三）規范政府行政權力，有助于激發經濟主體創業創新潛能

從市場化發展進程上看，行政審批制度的最大弊端在于它限制了市場經濟的自由度，有可能打擊、阻礙企業的積極性。特別是在科技技術迅猛發展的今天，繁瑣的行政審批過程將導致企業正常的日常生產活動受阻，而走向非生產性活動甚至轉向依靠尋租政府權力來獲取利潤，這一過程極大地打擊了企業家的創新和創業精神。權力清單制度從一個角度看是劃清政府權力范圍，約束政府部門行使權力“法無授權不可為”，而從另一個角度看則是厘清政府職責界限，推進實施市場準入負面清單管理模式，實現“法無禁止即可為”。這種負面清單管理方式，有助于解決“準入難”問題，為企業提供可預期的市場環境和激勵機制，為企業家自由進入市場降低門檻，并使企業家致力于生產性努力，激發市場活力和創造力。

四、權力清單制度的內涵

政府部門權力清單由政府權力清單與部門權力清單構成。權力清單制度是指政府及其部門或其他主體在全面梳理所行使公共權力的基礎上，依法界定每個部門、每個崗位的職責與權限，統計整理職權的種類、數量、適用條件、使用程序等，使得權力界限清晰嚴謹，清理出不合法合規的“職權”項目，最后以清單的形式按規定列舉出所保留的職權目錄、實施主體、法律依據、使用流程等，面向社會公眾公開。從本質上說，政府部門權力清單所覆蓋的范圍就是政府或部門行政權力的合法行使范圍，清單之內皆是依法律、法規確立的行政權力，行政機關應當按照清單行使權力、履行職能，清單之外不可為。從內涵上看，政府部門權力清單包含四個特點：

一是范圍全面覆蓋。地方各級黨和政府及其部門（國家安全機關除外）都應推行權力清單制度，都應制定所掌握的公共權力清單，都應統計和公開權力清單，不存在不受監督的特殊權力、不存在不受監督的特殊層級、不存在不受監督的特殊部門。全面覆蓋各級公共權力機構，確保統計范圍不留“死角”，充分體現了公平原則，能夠有效消除公共權力的暗區、盲區，提高權力清單制度的有效性和權威性。

二是過程規范嚴格。為確保權力清單制度的嚴肅性和嚴格性，必須將權力清單編制和公開過程規范化、制度化。政府部門權力清單的編制和公開過程必須按照國家統一標準體系推進，不得由各地區和部門隨意進行。

三是內容詳細具體。一方面權力清單要明確各項權力的職責權限，其內容必須清晰具體，不能模棱兩可、含糊其辭。具體來說，權力清單應當涵蓋該部門所有崗位的各類權力職能（包括決策權、批準權、執行權、監督權等）另一方面權力清單要明確行使權力的法律依據與法定程序，包括權力基礎、責任部門、監督平臺、投訴渠道等，全面反映每項權力的構成要素和行使依據。只有權力清單制度具體化，才能杜絕出現隱瞞、作假、脫離實際等行為的出現，實現權力的有效監督和制約，確保社會監督收到實效。

四是公開深入透明，權力清單編制后，應該主動接受社會監督。為充分滿足公眾的知情權，權力清單應當及時、準確、完整地向全社會公開，通過制作權力運行流程圖、案例解釋等形式，使得清單內容既準確嚴謹又通俗易懂。同時，公開過程也應做到制度化和流程化，強制要求各行政部門按照標準內容和規范流程進行公開，使得公開權力成為官方與社會的共同自覺意識。

五、建立權力清單制度基本過程

建立政府部門權力清單制度，必須依照職權法定、主體明確、邊界清晰、公開規范的原則，確保政府部門依法依規進行職責權力設定，確保政府部門依法依規開展行政管理、提供行政服務，充分體現行政主體行使權力的法治要求。同時，隨著經濟社會的發展和政治體制改革的不斷深入，推行權力清單和責任制度還應對照簡潔、高效、統一的要求，以“法無授權不可為，法定職責必須為”為目標，以規范行政審批、行政處罰、行政確認及便民服務事項為重點，全面梳理行政權力事項，確保“權力盡在清單內，清單之外無權力”。其構建的過程主要由清理權力、規范事項、公開清單等三個階段構成。

（一）摸清底數，全面梳理行政職權

政府部門行使權力的法定依據，主要是來源于我國規范性法律法規，如憲法、組織法以及“三定規定”等法規性文件。任何政府或部門行使一切權力必須遵循法律法規所設定的職權范圍，不得超越規定范圍作出任何增加或損害相對人權益的決定。因此，清理權力時需要認真對照法律法規條文，逐項梳理政府部門的主要職能及其行政權力，既要摸清權力總體情況，也要了解每一項權力的具體內容。同時還應結合行政審批制度改革和工作實際，兼顧權力運行的結果和效率，掌握運行程序，明確責任擔當，判斷權力是否符合當前改革要求和管理需要，全面梳理出各項行政職權。

（二）簡政放權，科學配置行政權力

在全面梳理法定職權基礎上，政府部門要按照行政合法性原則和行政合理性原則，科學設計行政權力基本架構。行政權力配置過程中需要厘清政府、市場和社會關系，堅持市場在資源配置中的決定性作用，激發市場活力，促進經濟社會發展，一方面不能主動干預或介入市場主體合法的微觀經濟活動，另一方面又要保持政府所應履行的職責。一是撤銷沒有法定依據的“職權”或變相增設的審批事項；二是下放應由下級政府部門履行的職權事項，做好承接工作；三是取消可由社會中介機構承接或行業組織自律管理的職權事項。此外，對于一些法定依據相互沖突的、雖有依據但已與全面深化改革和經濟社會發展脫節的、調整對象消失或多年不發生管理行為的行政職權，應當及時按程序向上級政府部門提出取消或調整建議。經清理后擬保留的行政職權，要嚴密按照工作程序和審核標準制定清單目錄，逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審核，不斷優化權力運行流程，簡化工作程序，減少辦事環節，提高工作效率，提供優質服務，方便社會公眾，同時對于承接政府職能轉移的社會組織要注重指導和扶持，建立健全、修訂完善規范相關的社會組織行為法律法規和政策制度，保障承擔轉移的社會組織健康有序發展。

（三）公開透明，建立健全考評體系

權力清單制度必須堅持以“公開為常態，不公開為例外”的原則，除涉密事項外，各級政府及其部門應依法將權力目錄與權力流程面向公眾公開，同時公開對應的法律依據、法定程序、工作時限、服務承諾和責任追究，使得政府權力公開化、規范化，保證公眾的知情權、參與權和監督權。為確保權力清單制度有效運行，在做好內、外部的監督的同時，還應制定相關的考評體系。一方面地方機構要有效行使監督職權，如加強人大、政協、紀委、審計、司法等部門對權力清單公開的監管，同時應建立健全網絡輿情收集，分析，應急機制，規范網絡監督行為，暢通網絡監督渠道，聚焦和放大網絡監督正能量。另一方面要建立權力清單績效評估體系，堅持科學發展原則，全面正確履行政府職能，高度重視公眾輿論，將社會評價、專家意見與政府目標有機結合，科學設立考評標準和指標權重，建立多層次、開放式的績效目標管理體系。根據權力清單績效評估結果，本著“表彰先進，鞭策后進”的原則，將績效管理與行政考核掛鉤，優化行政考評方式，強化激勵約束機制，突出責任落實，強化責任追究，充分發揮績效管理的導向作用，不斷提升政府管理和服務水平。

六、完善權力清單制度的后續思考

十八大以來，盡管各級政府在推進權力清單制度上不斷取得突破，但要使得制度真正落到實處，充分發揮深化行政體制改革、轉變政府職能的主動性，還需要在四個方面切實推進。

（一）建立健全配套制度，監督行政權力運行

推行政府權力清單制度是一項政府職能轉變和職權行使流程的再造，為保證政府權力制度化、規范化、程序化，需要制定配套的法律制度和工作機制來支撐，使權力清單制度具有清晰的界限、明確的責任、完備的程序和統一的規范，依法處理政府事務，給權力套上“制度的籠子”，從而實現建立法治政府和服務型政府、增強政府公信力和執行力的目的。因此，只有以健全完善的法律制度為基礎，才能厘清政府權力邊界，準確界定政府與市場、政府與社會的關系，才能明確政府各層級之間、各部門之間的分工，才能為規范權力合法、規范、高效運行保駕護航。

（二）完善事中事后監管，整合各類監督資源

權力清單一經制定就要向社會公眾公開，接受社會各界監督。行使清單中保留的權力時，要進行全程監督、實時監控，開展廉政風險評估，查找廉政風險點，實行風險等級管理，強化權力制約監督。事實上，監督行政權力運行不能光靠政府本身的自律，各級政府部門應主動接受黨委、人大監督，自愿接受司法、審計檢查，踴躍接受政協民主監督以及社會輿論監督，將各種力量擰在一起，編織監督“天網”。簡政放權后，政府部門要把該放開的權力放到位，把該管的事務管住管好，政府轉變職能要把“更多精力轉向監管”①李克強.在審議廣西代表團上的講話.2017年全國兩會.2017，3.，即政府管理由事前審批更多地轉向事中事后監管，實行“寬進嚴管”。事實上，事中事后監管要比事前審批難得多。加強事中事后監管，要善于主動發現問題，發現問題就必須采取措施，這就需要通過優化流程、創新方法、完善工作機制，以制度規范來促進事中事后監管合理、規范、有效。

（三）進一步清理各類行政權力，建立動態調整機制

權力清單一經公示就產生剛性約束力，未經允許行政部門不得擅自增加或修改項目內容，行使清單之外的權力。事實上，權力清單中所公示的項目也是動態的，它隨著法律法規和機構職能的調整，隨著經濟社會形勢變化及實際工作的需要，會發生變化。政府部門要與時俱進，定期修改完善、審核公布清單，確保權力清單科學有效。近幾年國務院不斷發布了多個文件關于取消或者下放行政審批事項的文件，如《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》(國發〔2013〕44號)、《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》（國發〔2014〕5號）、《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》（國發〔2014〕27號）、《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》（國發〔2015〕11號）、《國務院關于取消非行政許可審批事項的決定》（國發〔2015〕27號）、《國務院關于第一批取消62項中央指定地方實施行政審批事項的決定》（國發〔2015〕57號）等等。可見，隨著改革的深入推進，行政權力的清理規范過程仍將持續。

（四）科學界定政府權力邊界，拓寬簡政放權的改革思路

“權力清單”的公布將帶動政府“負面清單”管理模式的推進。中國全面深化改革“未有窮期”，政府部門應當“帶頭自我革命”②李克強.2014年天津夏季達沃斯論壇開幕式上的致辭.2014，9.，2014年，李克強總理在出席夏季達沃斯論壇時給制度建設開出了三張清單，即“權力清單”“責任清單”和“負面清單”；在2015年政府工作報告中，李克強將“加大簡政放權，放管結合改革力度”作為“把改革開放扎實推向縱深”的首要措施。報告提出，“制定市場準入負面清單，公布省級政府權力清單、責任清單”③李克強.2015年國務院政府工作報告，第三部分，2015，3.，切實做到“法無授權不可為，法定職責必須為”。2016年的政府工作報告中，他又要求部分地區先行試點“市場準入負面清單制度”④李克強.2016年國務院政府工作報告，第三部分第二方面，2016，3.。“三份清單”確立后，只要拿出政府“權力清單”，就能看到政府應該做什么，哪些“法無授權不可為”；只要給出市場“負面清單”，就能明確企業不能干什么，做到“法無禁止皆可為”；只要理出政府“責任清單”，就能監督政府如何管理市場，做到“法定責任必須為”。“權力清單”的公布不光是推進整個行政審批制度改革工作的起點，同時也是行政審批事項向“負面清單”管理邁進的第一步。簡政放權今后的工作重點將會由正面梳理“權力清單”向推進“負面清單”制度轉變，約束政府行為，營造透明、穩定、可預期的市場環境。

七、結語

推行權力清單制度是本屆政府的一件大事，是政府治理現代化建設中一場廣泛而深刻的革命，是對政府執政能力的一次重大而現實的考驗。該制度自提出以來，許多政府部門先后進行了有意義的嘗試，時至今日，衍生出許多值得探討的問題。本文首先梳理了我國權力清單制度建設的發展過程，從政府治理現代化、政府職能轉變、發揮市場活力等三個方面闡述了推行權力清單制度的意義，進而提出政府部門權力清單的內涵及主要特點，并就權力清單制度的構建過程進行了研究。最后通過從制度建設、監督管理、完善機制、拓寬簡政放權思路等四個角度出發，對進一步完善權力清單制度進行了思考和展望。我們相信，隨著權力清單制度的不斷完善和發展，只要我們以堅持不懈的精神貫徹始終，權力清單制度必將在建設法治政府、推進政府治理現代化過程中發揮深遠的影響。

何偉，中國礦業大學；

徐袁，中國礦業大學。

F121

B

1008-4428（2017）05-140-04

本文系江蘇省2015年度普通高校研究生實踐創新計劃項目（項目編號：SJZZ15-0189）階段性成果。