環境群體性事件治理的制度供給分析及治理路徑探析

王曉雯

環境群體性事件治理的制度供給分析及治理路徑探析

王曉雯

近年來，我國環境群體性事件一直處于高發態勢，且保持著年均29%的增速，不僅反映出我國嚴峻的環境污染及社會治安形勢，也反映出公民環保意識和維權意識的覺醒，更對國家治理體系和治理能力提出了更高的要求。文章對近幾年的典型環境群體性事件的特點及發展趨勢進行歸納總結，從制度供給的角度對環境群體性事件形成的原因進行分析，力求探索出環境群體性事件的治理路徑。

結構控制環境群體性事件；治理；制度供給

近年來，我國環境群體性事件始終處于高發態勢。據社科院法學院研究所發布的《2014年中國法制發展報告》對14年間群體性事件的統計，因環境污染造成的群體性事件占群體性事件總量的4.2%，位居第五。環境污染是導致萬人以上群體性事件的主要原因，在所有萬人以上的群體性事件中占50%，從統計數據來看，雖然因環境污染導致的群體性事件所占比重不高，但是數量上升較快，群眾參與度廣，對抗程度較高，對社會和諧穩定和地區經濟發展造成嚴重的威脅。本文對近幾年的典型環境群體性事件的特點及發展趨勢進行歸納總結，從制度供給的角度對環境群體性事件形成的原因進行分析，力求探索出環境群體性事件的治理路徑。

一、近年來環境群體性事件的特點及發展趨勢

自1996年以來，環境群體性事件一直保持年均29%的增速①王姝：《近年來中國環境群體性事件高發，年均遞增29%》，《新京報》2012年10月27日。數據是十一屆全國人大常委會第十二次會議閉幕后，中國環境科學學會副理事長楊超飛在隨后舉行的專題講座所講。。頻發的環境群體性事件分布區域十分廣泛，涉及華東、華中、華南地區，主要集中在經濟發達地區中的相對落后地區。近年來，影響較大的環境群體性事件有2005年4月浙江東陽事件、2007年6月廈門PX事件、2009年7月湖南瀏陽鎘污染事件以及同年11月的廣東番禹“反對建設垃圾焚燒廠事件”、2011年8月大連PX事件、2012年7月四川什邡“反對興建鉬銅項目事件”、2012年7月江蘇啟東事件、2012年10月浙江寧波PX事件、2016年6月湖北仙桃市生活垃圾焚燒發電項目、2016年8月連云港核廢料抗議事件等等。這些環境群體性事件都曾轟動一時，對社會治安及地區穩定造成影響，且隨著網絡電子技術和移動終端的高速發展，網絡輿論對環境群體性事件的推波助瀾作用更加凸顯，環境群體性事件的特點及發展趨勢呈現出新的變化。

（一）預防型環境群體性事件占比上升

按照事物發生的先后順序，環境群體性事件可分為預防型環境群體性事件、應激型環境群體性事件和反復型環境群體性事件②參見陳秀梅、于亞博：環境群體性事件的特點、發展趨勢及治理對策，中共天津市委黨校學報，2015年第1期，第87頁。。其中預防型環境群體性事件主要指尚未造成環境污染，群眾只是出于擔心污染所帶來的嚴重后果而發起的抵制性群體性活動；應激型環境群體性事件主要指環境污染已成既定事實，受害者訴求無果為維護自身利益而被迫發起的對抗性群體性活動。反復型群體性事件指應激型環境群體性事件之后，地方政府和涉事企業未能采取停業、整頓、未給予農民經濟補償等措施而引起的環境群體性事件。

自廈門PX事件以后，預防型環境群體性事件的比重逐漸上升，如廣東番禺的“反對建設垃圾焚燒廠”事件、大連PX項目以及今年發生的湖北仙桃市生活垃圾焚燒發電廠抵制事件等。其中番禺的垃圾焚燒廠計劃一年后建成并投入運營，大連的PX項目已經建成并投入使用，仙桃的發電廠已開工建設兩年，最后都是由于群眾對可能造成的環境污染的擔憂而不得不遷址或停建。隨后發生的四川什邡事件、江蘇啟東事件、寧波PX事件甚至都未開始建設，有的還只是在環評階段，而今年發生的連云港核廢料抗議事件甚至還只是在選址階段，就因為群眾的強烈抗議而終止。隨著我國經濟不斷發展，人民生活水平日漸提高，大家開始把關注的焦點更多的放在身體健康，環境污染、食品安全、藥品安全上面，這些事件背后也反映出群眾環境意識的覺醒。從另外一個角度來看，網絡傳播媒介的發展使得環境群體性事件曝光率越來越高，其他地方已經發生過的環境群體性事件不僅給即將上馬類似項目的當地群眾帶來恐慌，還帶來了抵制成功的先例。就像PX項目，有了廈門、大連事件的示范效應，寧波市民為了避免可能存在的環境污染風險自然會去效仿抵制。

（二）組織力量發生變化

過去環境群體性事件主要是由受到危害的農民自發組織，通過對比會發現近年來，在由社會底層的弱勢群體自發組織的環境群體性事件中，逐漸出現了人大代表、政協委員、民間環保組織、媒體記者等社會精英和知識分子的身影。如廈門PX事件最初是由政協委員聯名簽署關于建議廈門PX遷址的提案，而參加“散步”的群眾大部分由中產階級組成。

（三）對抗性增強

環境群體性事件按照性質和斗爭形式應該屬于非對抗性矛盾，是根本利益一致基礎上的矛盾，往往不表現為激烈的沖突，通常是通過非對抗的斗爭形式去解決。觀察近年來發生的環境群體性事件，對抗性逐漸增強，尤其是四川什邡事件、江蘇啟東事件、浙江寧波鎮海PX事件已上升為暴力沖突，甚至出現打砸公務車輛，沖擊市政府與警察發生肢體沖突等現象。

（四）民眾訴求多元化

在浙江東陽、湖南瀏陽事件、廈門PX事件中，民眾的訴求還只是基于環境污染，要求歸還碧水藍天或補償經濟損失為主。而后發生的四川什邡事件、江蘇啟東事件、寧波PX事件中民眾的訴求就變得比較多元，有對于征地拆遷補償、擔心本地房產銷量下降、排擠中小企業等等。由于環境群體性事件不是出于政治目的，屬于非對抗性矛盾并且政府的態度也較為緩和，因而易引起群眾廣泛參與，參與群眾的利益訴求也不盡相同，但都試圖通過這一途徑來實現自己的利益訴求。

（五）網絡的上下聯動推動環境群體性事件持續發酵

隨著網絡信息技術的發展，自媒體的出現，使得環境群體性事件變得更加不可控。社交媒體的即時性和交互性加速了信息的傳播，一些利益訴求者將項目可能造成的嚴重危害的信息發布在網絡上，在語言描述上加上諸如“為了我們的生命、為了子孫后代”等煽動性詞語更容易使其他無關群眾產生共鳴，從而參與到事件中來。線下參加群體性事件的群眾在網絡上通過照片、視頻進行直播，如果現場暴發警民沖突，這些視頻和照片會迅速擴散，引起網絡輿論，這種蝴蝶效應會推動環境群體性持續發酵。四川什邡事件、江蘇啟東事件、大連PX事件、寧波PX事件都有網絡力量在后面起推動作用。連云港事件更是因為一條莫須有的新聞引發的一連串網絡輿論最終爆發成沖突。據統計，2003-2014年間20%的環境群體性事件出現謠言傳播，主要產生于PX事件和垃圾焚燒事件中①榮婷、謝耘耕：《環境群體性事件的發生、傳播與應對——基于2003年～2014年150起中國重大環境群體性事件的實證分析》，《新聞記者》，2015年第六期。。對于這種現象，對信息真實性的考察是需要重點關注的問題。

二、環境群體性事件成因的制度供給分析

制度供給理論最早起源于經濟學領域，其核心意思為：當制度的成本大于制度的收益的時候，就會產生對于制度創新的需求，而這一需求必定會誘發實際的制度變遷②楊瑞龍：《論制度供給》，經濟研究，1993年8月。。但是，由于制度供給對制度需求的滯后反應，兩者之間無可避免地存在時間滯延，而這種時滯被持久延續為常態，就會出現制度缺失的現象。具體到環境群體性事件中，民眾對于關閉造成嚴重環境污染的涉事企業和獲得補償的需求未能得到政府在制度上的保障和激勵，且在缺乏相關的溝通協調機制和解決途徑下只能通過沖突的方式來謀求自身利益。換言之，環境群體性事件就是民眾對制度的需求和政府制度供給不足造成的制度非均衡狀態引起的。

（一）政府在利益分配上的制度缺失和制度執行失范

在制度變遷的過程中，制度缺失是一種普遍現象。這里所說的政府在利益分配制度方面的缺失主要有兩個方面：一方面是利益分配制度本身存在問題，制度設計上存在缺陷，主要表現在項目決策制度公開透明、涉事企業對村民的補償機制等等；另一方面是制度執行失范，主要表現在利益分配制度在執行環節，由于人為的原因造成分配不公引起的公民對制度的不滿和質疑③參見李小波：利益表達視角下的群體性事件研究，甘肅警察職業學院學報，2010年12月第8卷第4期，第32頁.。在我國現行體制下，政府是制度的主要供給者，在理論上政府是“理性”的，通過政府供給的制度可以有效克服市場的缺陷，實現公共利益最大化。但是在現實中，政府的行為其實是有限理性，隨著我國體制改革不斷深化，中央把更多的權利下放到地方政府，地方政府擁有更多的經濟控制權，同時也承擔起一方經濟繁榮發展的重任，而地方政府的“對上負責制”也使得地方官員的政績和本地區經濟發展相掛鉤，那么在政策的制定上政府必然會選擇對自己有利的。制度變遷本身是一個利益重新分配的過程，政府的集體選擇沒有也不可能平均分割制度變遷收益給每一利益集團，不同利益集團通過各種途徑向政府施加壓力，阻礙制度供給的實現。特別是當某一利益集團是政府的主要支持基礎時，政府就不可能提供損害該集團的制度安排④摘自：馬宇文.論制度變遷中的制度缺失現象及對策選擇，經濟與管理，2013年第1期，第23頁。。這在環境群體性事件中表現的比較明顯，有些地方政府只注重經濟效益，忽視涉事企業排放的污水對環境的污染和群眾身體健康帶來的危害。在某些相對落后的地區，還有村委會為了追求短期收益而私下與涉事企業簽訂土地租賃合同以及克扣村民補償款的現象。

（二）政府暢通群眾訴求反映渠道制度供給的意愿不足

從以往的環境群體性事件發生過程我們可以看到，多數是由于民眾缺乏行之有效的訴求反映渠道，村民在多次信訪、上訪無果的情況下才不得已選擇游行示威或者沖突的方式。從制度供給的角度來看，這是制度創新主體制度供給意愿不足造成的。一般情況下，制度創新主體的行為取決于制度變遷的成本收益，當制度變遷的預期收益高于預期成本時，制度創新主體才具有提供制度安排的意愿。有時候一項制度設計成本可能比較低，但是維持和實施這項制度的實施成本卻非常昂貴，這也是有些制度雖然存在但難以有效實行的原因。具體到環境群體性事件中，中央雖然給公民參與公共政策提供了制度激勵和保障，但地方政府在實施制度的過程中會根據實施成本的大小來作出調整，因此導致了意愿制度供給與實際制度供給之間的差異。目前我國公民參加國家事務有直接參與和間接參與兩種方式，間接參與即通過選出人大代表參與國家各項事務的決策，在廈門PX事件中，先是由人大代表和政協委員聯名簽署關于建議廈門PX遷址的提案，這是群眾的間接參與。群眾直接參與的制度供給即信訪制度和聽證制度，而在實踐中由于地方官員的“對上負責制”和“問責制”使得信訪數量和官員政績相掛鉤，地方政府出于“維穩”和“政績”因素，往往視信訪和上訪為洪水猛獸，未將信訪看做是公民合理反映訴求的制度化方式。對于聽證會制度，也只是流于形式，甚至在做重大決策時沒有召開聽證會聽取公民意見，在四川什邡、江蘇啟東事件和大連PX事件中政府都未落實相關制度。

（三）政府處理突發性環境群體性事件制度供給的能力不足

環境群體性事件不同于其他群體性事件，具有長期性和潛伏性，這與環境問題本身密不可分，因為環境污染從初露端倪到全面爆發需要一定的時間積累，這個過程恰好給政府預防和處理環境性群體性事件預留了時間。但實際上，政府的制度供給往往是危機型供給。即出了問題，急忙出臺補救措施，缺乏嚴格、縝密的研究論證，使制度安排的質量水平較低，甚至談不上是一項制度，充其量是一項對策。這種危急型供給首先不但無法阻止環境群體性事件的爆發，還容易激化矛盾，甚至落入一種死循環，即要興建某一大型重化類項目，遭到群眾反對，博弈數日，事件升級，地方政府做出妥協，項目下馬或者暫時終止①摘自《新京報》社論，《媒體稱寧波PX事件雖平穩解決但結局“雙輸”》，2012年10月30日。。最終造成政府和群眾雙輸的局面。

三、環境群體性事件的治理路徑探析

（一）引入“第三部門”以實現制度供給主體的多元化

所謂“第三部門”主要指的是國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織（NGO）、公民的志愿性團體、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等②俞可平：《論國家治理現代化》，社會科學文獻出版社，2014年版，第42頁。。它們具有非官方性、獨立性、自愿性的特點。因為是群眾自發組織，在財政上不依附政府，群眾對于這些公民組織的信任程度相對來說要高于政府。黨的十八屆三中全會把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”③《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》（十八屆三中全會文件匯編），人民出版社，2013年11月20日。作為全面深化改革的總目標。換言之，就是要多一些“治理”，少一些“管制”，最終達到“善治”的目標。在我國現行的體制下，制度供給以政府為主體，較為單一，非政府組織在制度供給中的作用基本上被忽略了，其實在制度供給方面，非政府組織大有可為，政府組織借用非政府組織的力量可以減少制度供給成本，提高制度供給效率，而非政府組織可以監督政府的行為，維護群眾的利益，在政府和群眾中間起到調和作用，減少政府制度實施所遇到的阻礙。其實在過去的環境群體性事件中，已經出現了非政府組織的身影，有江蘇南京黃姚村事件中的環保組織“綠色江北”，安徽仇崗村村民環境維權行動中發揮重要作用的“綠滿江淮”。還有近年來一直活躍在漢江沿岸的“綠色漢江”環保組織，他們先后深入到漢江及其支流沿岸的污染源頭調查791次，行程9萬多公里，發現并推動解決了許多環保問題④劉長春：守望綠色漢江——一個民間環保組織14年的堅守，由發布善達網發布。。這些環保組織都不是站在政府的對立面，而是協助政府做好污染源的監督排查、公眾環境宣傳和政策倡導工作，這種由公民社會組織獨自行使或與政府一道行使的社會管理過程，就是從統治走向治理的過程。

（二）政府在制度供給中要加快“法治化”和“科學化”進程

在全球治理和信息時代的背景下，政府的公共管理制度供給應該走向“法治化”和“科學化”。首先，要提高制度供給者的科學素質。主要是提高黨員干部自身素質，要心系群眾，全心全意為人民服務；要勤政務實，真正為地方發展建設做出實績；要敢于擔當，面對危機時挺身而出；要清正廉潔，管好、用好自己手中的權利，還要具有法治理念和法治思維，依法辦事。其次，要保證公共管理制度程序科學化。建立健全的政府和群眾之間的協商對話機制，對群眾不滿的問題定期組織政府、項目單位、群眾代表三方座談，讓民眾暢所欲言，及時收集意見進行解決，做好利益協調工作。完善信訪制度，信訪部門要轉變觀念，不能以“維穩”的思維對待上訪群眾，要將群眾反映的問題給予及時、全面的答復，對于不能解決的問題與其他部門溝通協調。最后，在建設大型化工類項目時無論是選址、環測、建設還是使用，政府都應該保持公開透明，防止陷入“塔西陀陷阱”⑤“塔西佗陷阱”是西方政治學里的定律之一，得名于古羅馬時代的歷史學家塔西佗，指當政府部門失去公信力時，無論說真話還是假話、做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。，提高政府的公信力。

（三）建立常態化的社會危機處理機制

一是要建立社會危機預警機制，“凡事預則立，不預則廢”，預警機制充分體現了在應急管理上的“防火”意識，戴維·奧斯本和特德·蓋布勒也認為，政府管理的目的是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療”⑥[美]奧斯本（Osborne，D）、[美]蓋布勒（Gaebler，T.）：《企業家精神如何改革著公共部門：改革政府》，周敦仁等譯，上海譯文出版社，2006年版，第206頁。。可見，良好的預警機制不僅可以防患于未然，將危機解決在萌芽之中，還可以節約大量的人力、物力和財力。因此，在實踐中應當事前通過隱患排查、風險評估、監測預警等措施，把減少和減輕工作做在事件發生之前。二是要建立社會危機處理過程機制，當事態升級為群體性事件或暴力沖突時，要立刻啟動應急預案，防止事態擴大，在處理事件時要避免與群眾發生直接沖突。隨著移動互聯網技術的進步，兩微一端逐漸占據人們的生活，以大眾廣播和熟人社交的接力方式，迫使危機處理進入更加精細的模式。新媒體促成環境群體性事件呈現出網絡上下聯動的新趨勢，給政府應對處理危機帶來新的挑戰，政府應該建立起網絡突發群體性事件的立體干預機制，及時發現控制謠言的傳播擴散，有效化解危機沖突。三是要建立事后長效跟蹤機制，待事件平息后，要切實做好追蹤調查工作，從根本上解決群眾的利益問題，防止反復型群體性事件的發生。

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1008-4428（2017）05-105-04

王曉雯，女，河南洛陽人，中國人民解放軍西安政治學院，助理講師，碩士，研究方向：馬克思主義中國化。