高校預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐和政策基礎(chǔ)研究

郭秀國(guó)，楊仲杰，張 莉，吉 寧

財(cái)經(jīng)論壇

高校預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐和政策基礎(chǔ)研究

郭秀國(guó)，楊仲杰，張 莉，吉 寧

自2015年新預(yù)算法實(shí)施后，公共財(cái)政預(yù)算收支有了績(jī)效管理要求，高校作為公共財(cái)政資助的一個(gè)重要方面，盡管具有自身的特殊性，從實(shí)踐上和社會(huì)需要上，都有進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是必要的。高效績(jī)效管理的關(guān)鍵是績(jī)效評(píng)價(jià)，需要在評(píng)價(jià)層次、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)手段等方面的研究和應(yīng)用做深入研究。

高校；預(yù)算；績(jī)效；基礎(chǔ)

2014年修訂通過(guò)于2015年1月1日起施行的新預(yù)算法，首次以法律形式明確了我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算收支中的績(jī)效管理要求，地方政府和部門(mén)也有相應(yīng)反應(yīng)，比如江蘇省政府和財(cái)政廳先后發(fā)布文件，提出要“探索建立績(jī)效撥款制度，實(shí)行財(cái)政撥款與高校績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤”，這意味著政府將探索績(jī)效撥款的方式和方法納入了工作日程。高校具有特殊性，實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理有必要嗎？可行性如何？本文打算就這些問(wèn)題從實(shí)踐和政策兩個(gè)方面，對(duì)高校績(jī)效管理的基礎(chǔ)進(jìn)行分析，并對(duì)未來(lái)發(fā)展提出意見(jiàn)。

一、高校預(yù)算績(jī)效管理的含義

“績(jī)效”最早在企業(yè)中使用，還沒(méi)有一個(gè)確定的大家公認(rèn)的定義，可從不同角度和不同研究目的進(jìn)行界定。因?yàn)槭穷A(yù)算管理，需要采用政策定義。2015年5月財(cái)政部發(fā)布《中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào)），規(guī)定績(jī)效目標(biāo)是“財(cái)政預(yù)算資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果”。明顯，官方在此處使用了績(jī)效的產(chǎn)出和效果定義。即預(yù)算績(jī)效是一個(gè)單位或項(xiàng)目政府財(cái)政資金投入所獲得的產(chǎn)出和效果。高校預(yù)算績(jī)效就是政府財(cái)政資金投入高等學(xué)校所獲得的教育產(chǎn)出和效果。高校預(yù)算績(jī)效可以按照預(yù)算資金的管理方式分為項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效和單位預(yù)算績(jī)效兩類(lèi)。預(yù)算績(jī)效管理是對(duì)“預(yù)算”以“績(jī)效”的方式開(kāi)展的管理,其中“預(yù)算”是對(duì)象（即財(cái)政資金）,“績(jī)效”既是內(nèi)容,也是方式,“管理”則是手段（李海濤，2014）。預(yù)算績(jī)效管理完全可以使用“預(yù)算的績(jī)效管理”說(shuō)法。預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)是改進(jìn)預(yù)算支出管理、優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

學(xué)界認(rèn)為預(yù)算績(jī)效應(yīng)符合“4E”原則，即“經(jīng)濟(jì)性”(Economy)、“效率性”(Efficiency)、“效益性”(Effectiveness)和“公平性”(Equity)原則。“經(jīng)濟(jì)性”關(guān)心資源節(jié)約問(wèn)題,強(qiáng)調(diào)少花錢(qián)；“效率性”關(guān)心投入和產(chǎn)出的比例關(guān)系,追求產(chǎn)出投入比的最大化，強(qiáng)調(diào)少花錢(qián)或多辦事；“效益性”關(guān)心產(chǎn)出與目標(biāo)(結(jié)果)的關(guān)系,即預(yù)算支出結(jié)果在多大程度上達(dá)到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等方面的預(yù)期目標(biāo),追求效益的最優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)錢(qián)是否花在刀刃上了；“公平性”關(guān)心目標(biāo)與社會(huì)公平的關(guān)系,即社會(huì)公眾(尤其是弱勢(shì)群體)能否得到公平待遇和享受公共服務(wù),注重社會(huì)性和公眾滿(mǎn)意度,強(qiáng)調(diào)花錢(qián)是否公平。這四個(gè)方面要相互融合。預(yù)算績(jī)效管理是包括預(yù)算投入、過(guò)程、產(chǎn)出及最終效果的全過(guò)程管理。

另外還有一個(gè)容易混淆的概念，即績(jī)效預(yù)算。績(jī)效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算,它是以政府公共部門(mén)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為依據(jù),進(jìn)行預(yù)算編制、控制以及評(píng)價(jià)的一種預(yù)算管理模式（財(cái)政部預(yù)算司2007年）。績(jī)效預(yù)算是通過(guò)確定政府職能和政府中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃和年度績(jī)效目標(biāo),根據(jù)完成績(jī)效目標(biāo)工作量和績(jī)效評(píng)價(jià)信息的反饋以最高效地分配預(yù)算資源,并改善組織預(yù)算管理的以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式（董振海，2007）。總體上，績(jī)效預(yù)算是一種將資源分配與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度相聯(lián)系的具有計(jì)劃、預(yù)算控制和評(píng)價(jià)功能的區(qū)別于傳統(tǒng)預(yù)算的預(yù)算管理模式。

可以說(shuō)，預(yù)算績(jī)效管理是一種管理方式，既可以用于傳統(tǒng)預(yù)算，也可以用于績(jī)效預(yù)算，而績(jī)效預(yù)算作為一種預(yù)算體系，是必須要進(jìn)行績(jī)效管理的。研究預(yù)算績(jī)效管理的理論和應(yīng)用問(wèn)題，可以提高非績(jī)效預(yù)算的管理水平，還可以為績(jī)效預(yù)算的未來(lái)推行提供基礎(chǔ)。

二、高校預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐和政策基礎(chǔ)

高校預(yù)算績(jī)效管理的理論基礎(chǔ)是學(xué)者們重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，理論是指人們對(duì)自然、社會(huì)現(xiàn)象，按照已知的知識(shí)或者認(rèn)知，經(jīng)由一般化與演繹推理等方法，進(jìn)行合乎邏輯的推論性總結(jié)，理論源于實(shí)踐，可以在一定程度上指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，預(yù)測(cè)未來(lái)，因此有必要研究理論。根據(jù)現(xiàn)有研究成果，學(xué)界對(duì)高校績(jī)效管理的理論可以分為一般理論和專(zhuān)門(mén)理論兩個(gè)方面。一般理論主要包括新公共管理理論、委托代理理論、公共產(chǎn)品理論（財(cái)政部預(yù)算司，2013，李海南，2014）、財(cái)政支出增長(zhǎng)理論、官僚預(yù)算最大化模型、博奔論、“變化”理論、“花錢(qián)矩陣”理論、財(cái)政效率論（王海濤，2014）等。適用于高校財(cái)政投入及其績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)專(zhuān)用理論可以劃分為高等學(xué)校財(cái)政投入理論、高等學(xué)校績(jī)效管理理論以及高等學(xué)校財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析等三類(lèi),具體主要包括公共財(cái)政理論、教育財(cái)務(wù)理論、財(cái)政撥款理論、績(jī)效管理理論、公平與效率分析、受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任分析以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)分析等(胡帆，2013)。還有其他列舉的方式等等（高喜珍，2009）。但是，對(duì)于現(xiàn)實(shí)的績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)講，實(shí)踐和政策基礎(chǔ)更具有實(shí)際意義。

績(jī)效管理在我國(guó)長(zhǎng)期的封建社會(huì)的政府治理中一直存在，從西周到秦漢時(shí)期的“上計(jì)制度”，明朝張居正時(shí)期的“考成法”等都是樸素的績(jī)效管理實(shí)踐。2000年左右,以湖北省恩施市等為代表的部分地方就開(kāi)始了績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)探索，以2003年黨的十六屆三中全會(huì)為標(biāo)志,具有完整意義的、以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理開(kāi)始在我國(guó)逐步建立起來(lái)，可以大概分為三個(gè)階段，以績(jī)效評(píng)價(jià)為主要內(nèi)容的試點(diǎn)階段 (2003-2010年)、全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的確立階段(2011-2012年)和預(yù)算績(jī)效管理的全面推進(jìn)階段(2012至今)（李海南，2014）。

現(xiàn)代預(yù)算績(jī)效管理起源于西方。1906年，美國(guó)紐約市政府成立市政研究局著手研究提高政府行政效率的基本方法并開(kāi)展政府活動(dòng)行為績(jī)效評(píng)價(jià),這可以認(rèn)為是較早的政府績(jī)效管理實(shí)踐。

2009年12月9日，中國(guó)教育報(bào)發(fā)表中央教育科學(xué)研究所完成的績(jī)效評(píng)估報(bào)告《影響高校績(jī)效的主因是資源有效利用》，該報(bào)告選取了人力、財(cái)力、物力三方面投入的12項(xiàng)指標(biāo)，以及高校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究與社會(huì)服務(wù)三方面的13項(xiàng)指標(biāo)，運(yùn)用主成分法和“產(chǎn)出/投入”模型計(jì)算了教育部直屬72所高校各年度的投入以及產(chǎn)出整體績(jī)效得分,結(jié)果發(fā)現(xiàn)高校的投入和產(chǎn)出的差異性。

為了提高財(cái)政資金使用效率和減少浪費(fèi)而提出的一個(gè)問(wèn)題，以2003年黨的十六屆三中全會(huì)為標(biāo)志,具有完整意義的、以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理開(kāi)始在我國(guó)逐步建立起來(lái)。目前全球有100多個(gè)國(guó)家在進(jìn)行政府績(jī)效管理，高校是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一塊陣地，在1992年黨的十四大正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制至今20年過(guò)去了，但是高校經(jīng)費(fèi)管理體制并沒(méi)有根本性的改變，高校也沒(méi)有把投入與產(chǎn)出分析作為必需工作。2003年中央提出建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，2006年財(cái)政部明確要求各地“探索建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，要把績(jī)效管理理念與方法引入財(cái)政支出管理，逐步建立與公共財(cái)政相適應(yīng)、以提高政府管理效能和財(cái)政資金使用效益為核心的績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。2012年，財(cái)政部確定并印發(fā)了預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃的“十二五”規(guī)劃,明確提出到“十二五”末要實(shí)現(xiàn)“績(jī)效目標(biāo)逐步覆蓋,評(píng)價(jià)范圍明顯擴(kuò)大,重點(diǎn)評(píng)價(jià)全面開(kāi)展,結(jié)果應(yīng)用實(shí)質(zhì)突破,支撐體系基本建立”的總體目標(biāo)。2014年8月31日修訂通過(guò)，于2015年1月1日起施行的新預(yù)算法，首次以法律形式明確了我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算收支中的績(jī)效管理要求，六次提到“績(jī)效”一詞，總則的基本要求之一就是“講求績(jī)效”。

三、高校預(yù)算管理展望

績(jī)效管理的理念是“講績(jī)效、重績(jī)效、用績(jī)效”、“用錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，高校預(yù)算績(jī)效要真正取得實(shí)效，需要在以下幾個(gè)方面取得突破。

首先，需要在評(píng)價(jià)層次、評(píng)價(jià)機(jī)制、評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法研究等方面，再進(jìn)行深入研究，能夠取得更有針對(duì)性和各利益相關(guān)方都接受的評(píng)價(jià)體系。

其次，績(jī)效管理的核心是績(jī)效評(píng)價(jià)，只有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)過(guò)程和評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)、透明，績(jī)效評(píng)價(jià)本身是一種對(duì)使用公共資金的監(jiān)督，“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，只有評(píng)價(jià)自身真正做到公開(kāi)、透明，這其中包括績(jī)效評(píng)價(jià)體系的應(yīng)用檢驗(yàn)與反饋完善，績(jī)效管理才能發(fā)揮作用。

再次，評(píng)價(jià)手段要現(xiàn)代化和簡(jiǎn)便化，將網(wǎng)絡(luò)和軟件開(kāi)發(fā)技術(shù)融入高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，通過(guò)構(gòu)建計(jì)算模型，在實(shí)際操作時(shí)只需通過(guò)輸入評(píng)價(jià)指標(biāo)的實(shí)際值即可輸出具體評(píng)價(jià)結(jié)果，適應(yīng)透明需要，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化手段進(jìn)行一定范圍的公開(kāi)。

最后，需要解決績(jī)效管理的動(dòng)力問(wèn)題。

總之，高校績(jī)效管理是必要的，還需要在理論研究和實(shí)踐方面做大量工作。

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F275

B

1008-4428（2017）09-87-02

本文是江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目《高校預(yù)算績(jī)效管理與評(píng)價(jià)體系研究》（編號(hào)2015SJA015）階段成果。

郭秀國(guó)，江蘇淮安人，男，揚(yáng)州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，高級(jí)會(huì)計(jì)師，研究方向：高校財(cái)務(wù)管理；

楊仲杰，甘肅隴西人，揚(yáng)州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，副教授，研究方向：從事財(cái)經(jīng)與職業(yè)教育研究；

張莉，安徽人，女，大專(zhuān)，揚(yáng)州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，會(huì)計(jì)師，研究方向，高校財(cái)務(wù)管理；

吉寧，江蘇寶應(yīng)人，女，碩士，揚(yáng)州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，助講，研究方向：績(jī)效評(píng)價(jià)。