當前縣鄉財政面臨的困難和對策

文/陳文麗，河北省晉州市財政局

當前縣鄉財政面臨的困難和對策

文/陳文麗，河北省晉州市財政局

縣鄉財政是我國財政系統中最基礎、最薄弱的環節，其推動縣鄉經濟金融健康發展，對整個財政系統良性運轉具有不可忽視的影響。縣鄉財政能否走出低谷，關系到國家財政的振興和國家政權的穩定，關系到經濟能否快速發展，更關系到千千萬萬人民的安康。所以，敢于面對縣鄉財政困難，積極探討解決良策，促進財政工作階進式發展刻不容緩。

縣鄉財政；財政支出；稅收；改革

1 當前縣鄉財政的困難現狀

1.1 財政支出增長過快

一是政策性財政支出增長加快。近20年以來，國家先后多次出臺相關政策，上調干部職工工資，人均上調工資達2000元，按照每個縣財政供養人員2.5萬人估算，每年須新增財政開支60000萬元。同時教育、三農、衛生等支出要求按照超出同期財政增長比例增加，支出數額愈滾愈大。二是財政供養人員多。龐大的財政供給人員除帶來工資等剛性支出壓力外，社會保障以及調整收入分配等相關隱性支出的壓力隨之增長，成為縣鄉經濟發展的沉重包袱，是當前財政改革面臨的最大困難。

1.2 社會保障缺口大

市場經濟條件下要求建立健全日益完善的社會保障體系，其主要目標一是弱勢群體實現應保盡保，二是不斷提高保障標準。近年來，圍繞實現這一目標，縣鄉納入社會保障的群體不斷擴大，支出不斷增加，社會保障缺口有不斷增長的趨勢。一是養老保險缺口。新型農村和城鎮居民是養老保險缺口的主體，城鄉居民參保人數不斷增加。2009年9月底，全國城鄉居民兩項養老保險的參保人數達到4．49億人，加上企業職工養老保險，總計覆蓋人數超過7億人。各級財政積極籌措資金，很難按時足額支付基礎養老金。二是失業保險前景并不樂觀。目前，縣級失業保險存在覆蓋面窄、職工參保率不高、參保單位欠費嚴重、多數破產企業沒有有效清償等問題。三是最低生活保障線缺口。城鎮居民最低生活保障的資金原本就是財政負擔，大量下崗人員壓向失業保險之后，便會轉而壓向“低保”。

2 縣鄉財政困難的成因分析

形成當前縣鄉財政困難的原因是多方面的，既有客觀的，也有主觀的，綜合分析，主要有以下幾個方面：

2.1 縣鄉經濟基礎薄弱

一是工業支撐不強。缺少投資規模大、科技含量高、市場前景好、經濟效益高、稅收貢獻多的工業企業。二是農業基礎不穩。農業基礎設施建設滯后，抵御自然災害的能力不強；產業結構調整慢，綠色、優質、高效的農產口基地規模小，農業龍頭企業帶動能力弱，農民增收的步伐緩慢。三產結構不優。低層次和傳統產業占據基礎地位，占GDP的比重相對較小，特別是信息、保險、教育、中介咨詢等第三產業發展不快，對經濟、財政的貢獻作用還不大。

2.2 財政體制有待完善

中央集中的程度顯著提高。1993年，中央財政收入占全國財政收入的比重是22%，2002年上升為55%，2013年中央財政收入占總財政收入的比重為48%，中央財政比重過高就意味著地方財政比重低。適當集中財力和財權是必要的，但如果集中的程度過大，必然會對縣鄉財政造成負面影響。

3 解決縣鄉財政困難的對策及建議

3.1 減少專項轉移支付，增加一般轉移支付，提高縣級保障能力

經濟欠發達地區由于經濟、科技、新興產業發展等方面比較落后，在轉移支付中明顯處于劣勢。建議上級財政提高一般性轉移支付的比例，以便地方更好地統籌各類財政資金，幫助欠發達地區提高財力水平，壯大縣級財力基礎，提高自我保障能力。

3.2 整合稅收優惠政策，讓稅收收入真正變成地方的可用財力

近年來，為推動區域經濟發展，一些地區和部門對特定企業及其投資者，在稅收、非稅等收入和財政支出等方面實施了優惠政策，一定程度上促進了投資增長和產業集聚。但是，一些稅收等優惠政策擾亂了市場秩序，影響國家宏觀調控政策效果，導致地方可用財力非常有限，收支缺口擴大，財政風險加劇。建議清理規范各部門、各地區出臺的稅收等優惠政策，凡違法違規或影響公平競爭的政策都要納入清理規范的范圍，既要規范稅收、非稅等收入優惠政策，又要規范與企業繳納稅收或非稅收入掛鉤的財政支出優惠政策。

3.3 改革收入考核機制，提高財政收入真實性

近幾年，財政收入的高增長形成了稅收的高基數，實際稅源與稅收任務矛盾日益突出，稅收目標任務增長遠遠超過經濟增長預期。特別應引起我們重視的是，地方財政收入的虛增還直接影響到上級轉移支付的分配。按財政部轉移支付資金測算分配辦法，上級分配構成財力的轉移支付資金主要是根據各縣市的可用財力缺口，依據一定的公式計算，基本是按客觀因素分配，一個地方的財政收入數據越大，上級分配的轉移支付就會越少。因此，建議改革收入考核機制，改變單一追求GDP和財政收入的政績考核目標，追求實實在在、沒有水分、可持續增長的財政收入，通過控制總量，把握增幅，逐步把財政收入的水份擠出來，把虛增的地方財政收入降下來，這樣會更有利于地方經濟社會的可持續發展和可用財力的有效增長。

3.4 逐步取消基層配套資金，緩解地方財政困難

近幾年，上級出臺了一系列促進發展、改善民生的改革政策，大部分改革都有地方財政配套的要求，“上面請客，下面買單”的狀況，使地方基層財政力不從心，實際工作中往往不能落實和兌現，對地方政府的執政能力和誠信影響很大。根據新《預算法》規定，除按照國務院規定應當由上下級政府共同承擔的事項外，上級政府在安排專項轉移支付時不得要求下級政府承擔配套資金。因此，建議國家在出臺有關政策時，充分考慮基層財政的實際能力，逐步取消配套資金，從而緩解基層財政困難局面。

3.5 加快預算執行進度，專項轉移支付結轉結余可分情況、分類型整合用于彌補基本財力缺口

各級財政部門應加快公共財政預算執行進度。對年初預算已經確定的項目，要盡快啟動實施，按進度及時做好預算支出和資金撥付。對年初代編預算，要分科目、分項目予以全面清理，及時做好資金分配方案的細化和指標下達工作，超過規定期限仍未落實到部門和單位的，除據實結算項目外，要收回總預算，同時分情況、分類型整合用于彌補基本財力缺口。

陳文麗(1979-)，女，河北省晉州市人，經濟師，本科，研究方向：財政金融。