中國地方政府公債風險問題研究

文/鄭榮連，中央民族大學

中國地方政府公債風險問題研究

文/鄭榮連，中央民族大學

近年來，我國政府債務規(guī)模迅速增長，尤其是作為政府債務大頭的地方債規(guī)模急劇擴張。本文簡要闡明地方債的概念，介紹我國地方政府公債的現(xiàn)狀及面臨的風險，然后結(jié)合我國的實際情況借鑒日本對地方債的風險管理，對我國防范地方債風險提出幾點建議。

地方政府公債；地方債風險：風險管理；借鑒意義

引言

地方公債是政府公債體系的重要組成部分，在政府公債中占有重要地位。地方債務規(guī)模不斷上升，使地方債風險日益突出，對地方經(jīng)濟的各個領域都將產(chǎn)生影響，比如財政赤字加大，下崗職工大量增加，舉債困難等，因此建立完善的發(fā)行、償還和監(jiān)管機制十分必要。

1 我國地方政府公債現(xiàn)狀

1.1 定義

地方政府公債，又稱地方債、地方公債，與中央政府公債（國債）相對應，通常指地方政府在經(jīng)常性財政收入不足的情況下，為滿足地方經(jīng)濟與社會公益事業(yè)發(fā)展需要，按照有關法律的規(guī)定向社會發(fā)行的一種債券。是一種以承擔還本付息責任為前提向社會籌集資金的債務憑證。

1.2 現(xiàn)狀

僅2016年一年地方債就共計發(fā)行1159只，規(guī)模總計達60645億元，較2015年同比增長57.65%，平均每只規(guī)模為52.16億元。在發(fā)行期限上，發(fā)行的3年期、5年期、7年期和10年期地方債規(guī)模占比分別為19%、32%、28%和22%。截至2016年末，地方債務市場存量余額已達10.6萬億元。其中地方政府一般債約3.53萬億元，專項債約2.51萬億元。而2017年地方政府新增債券規(guī)模約1.63萬億元，其中地方政府新增發(fā)行一般債券為8300億元，專項債券8000億元。

2 地方政府公債風險

2.1 內(nèi)在風險

①信用分險。又稱違約風險，指借款人、證券發(fā)行人或交易對方因種種原因，不愿或無力履行合同條件而構(gòu)成違約，致使銀行、投資者或交易對方遭受損失的可能性。債券一般都存在信用風險，地方政府債券作為債券的一種也存在一定的信用風險。首先，地方債券以將來的收入為償債來源，本身就存在風險；其次，我國地方政府權(quán)力有限，發(fā)行公債會影響地方政府財政收入的穩(wěn)定性，以不穩(wěn)定的財源為擔保發(fā)行債券，會給償債帶來很大的風險。

②宏觀經(jīng)濟風險。地方公債對宏觀經(jīng)濟的影響主要體現(xiàn)在利率、匯率及擠出效應方面。市場利率的變動、借款與還款貨幣之間匯率的變動都對債務本息支出產(chǎn)生影響；當公債投向私人不愿或無力投資的領域時，在一定條件下仍會發(fā)生擠出效應，這是由公債自身經(jīng)濟規(guī)律決定的，地方公債也不能例外。

2.2 外在風險

外在風險，指由地方公債引起而非地方公債自身特有的風險，這種風險往往跟地方公債發(fā)行的背景、環(huán)境和社會基礎密切相關。①地區(qū)差異風險。根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律，在相對資源比較短缺的地方，邊際效用會更高，因此地方公債在資金短缺的西部地區(qū)使用效益比經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)將會更高，而現(xiàn)實卻恰恰相反。②債務轉(zhuǎn)嫁上級政府風險。在中央集權(quán)制國家，地方政府作為中央政府的派出機構(gòu)，其無法負擔的債務最終往往由中央政府負擔一部分。

3 日本地方政府公債風險管理

日本是中央集權(quán)制國家，地方隸屬于中央，受中央的統(tǒng)一領導。在地方政府債券方面，中央對地方有嚴格的限制。日本地方公債風險管理機制包括以下內(nèi)容：

3.1 計劃管理制度

地方政府的發(fā)債計劃都是由中央政府制定，該計劃對地方政府債券的發(fā)行總額、用途、各種發(fā)行方式都有嚴格的規(guī)定，具有很強的法律約束性。在地方政府向中央提出發(fā)債申請計劃時，中央政府通常就以此為依據(jù)，來審核地方政府的發(fā)債條件和資格。

3.2 協(xié)議審批制度

協(xié)議審批制：地方政府發(fā)債必須向自治省上報申請計劃，并經(jīng)其批準，而自治大臣在批準時，要與大藏大臣商議，聽取其意見。最后對發(fā)債名單予以公布，包括不準發(fā)債的或者限制發(fā)債的地方政府，實現(xiàn)資格審查的公開透明。

3.3 審計監(jiān)督

對日本地方政府債券的審計監(jiān)督主要是由審計監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行，該機構(gòu)主要由地方檢察委員會構(gòu)成。地方檢察委員會主要對地方的財政經(jīng)濟行為進行審計監(jiān)督，并對地方政府舉債行為進行約束。

4 對我國的借鑒意義

為控制和減少地方公債的發(fā)行對當?shù)亟?jīng)濟的負面影響，根據(jù)我國的實際發(fā)展狀況，吸取國際上先進的成果，建立健全地方政府公債制度，科學可靠的防控風險。

4.1 建立規(guī)范的發(fā)行機制

在地方公債發(fā)行之前制定詳細的計劃，包括發(fā)行總規(guī)模、不同方式下的規(guī)模分配及資金使用范圍、發(fā)行主體等，在地方政府債券發(fā)行以前應該進行事前的相關立法，讓法律來規(guī)范地方政府債務的發(fā)行。

4.2 債務償還機制的建立

為嚴禁新債還舊債等可能導致政府公債非理性增長的行為，有必要為償還政府公債建立償債基金制度，對政府公債籌集資金的償還在方式、來源及渠道上做明確規(guī)定和監(jiān)督。

4.3 完善監(jiān)管體系

首先，地方公債的監(jiān)管機構(gòu)應由中央政府、地方權(quán)力機構(gòu)、地方審計部門等組成。三方各負其責，實現(xiàn)全面有效審計和監(jiān)督。其次，完善相關預警機制，通過預警體系及時發(fā)現(xiàn)那些違反舉債規(guī)則的地方政府，對這些地方政府進行適當?shù)膽土P，以控制公債規(guī)模的非理性增長。最后，建立信息公開披露制度，在發(fā)行債券時，從程序上保證信息真實有效地公開，同時要求政府、社會機構(gòu)及公眾對信息的真實性予以監(jiān)督。

[1]中華人民共和國財政部http://www.mof.gov.cn

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