推進和完善縣級創業擔保貸款工作的調查與思考
——以湖北省南漳縣為例

根據《國務院關于進一步做好新形勢下就業創業工作的意見》(國發〔2015〕23號)精神，湖北省南漳縣積極落實創業擔保貸款政策，大力支持大眾創業、萬眾創新新政。本文以該縣為例，在總結該縣創業擔保貸款主要做法的基礎上，認真分析了在政策實施中存在的幾個方面的問題，并提出了推進和完善縣級創業擔保貸款工作的對策和建議。

一、做法與成效

南漳縣自2016年開展創業擔保貸款工作以來，積極采取措施，扎實有效推進，為部分城鄉勞動者提供了創業擔保貸款支持。

(一)落實預算，積極推進。根據《關于實施創業擔保貸款支持創業就業工作的通知》(銀發[2016]202號)文件精神，南漳縣對全縣創業擔保貸款額度做了適當調整，提高有創業要求且具備一定創業條件但缺乏創業資金的就業重點群體和困難人員的金融服務可獲得性，貸款最高額度由過去針對不同群體實施的5萬元、8萬元、10萬元不同標準統一調整為10萬元。對小微企業創業擔保貸款，貸款額度由20萬提高到200萬元，較好地解決了創業人員融資的瓶頸制約。2017年上半年，共發放創業擔保貸款2021萬元，扶持創業476人，創業帶動就業1365人。

(二)健全機構，齊抓共管。該縣人社局成立了創業擔保貸款機構，負責創業擔保貸款的申請貸款資料的接收和審查；財政部門負責擔保基金的管理、貸款人資料的復核及貸款貼息；金融部門負責貸款發放及貸款協調。三個部門按照職能分工，各司其職，相互配合，齊抓共管。

(三)建章立制，規范運作。一是制定下發了南漳縣《創業擔保貸款實施細則》《創業擔保貸款申請程序》《創業擔保貸款到期貸款回收辦法》等一系列規定。按照優質服務，簡化手續，縮短周期，提高效率的原則，實行創業擔保貸款申報、審核、貸款等環節“一站式”服務。二是落實相關優惠政策，積極打造創業服務平臺。該縣依托吉美家國際商貿城和華中綠谷項目，建立了創業孵化基地(大學生創業園)和科技孵化園；依托美食風情街打造了該縣首家創業集聚區美食創業街。對入駐的創業企業、工商戶均可享受3年房租減免，水電費、寬帶網絡補貼等政策。同時，按照省、市發改部門的要求，申報了就業創業培訓實訓基地建設項目。三是加強實用技術培訓，增強就業創業能力。自去年以來共開展創業培訓16期培訓學員960人。組織創業專家指導團結對幫扶創業人員252人。同時，開設了電子商務培訓班，鼓勵和支持網絡創業，2016年和2017年上半年，共有652名網絡創業者參加了電子商務培訓，37人申請了創業貸款；實施大學生創業引領計劃、婦女“巾幗創業”、農家樂創業、殘疾人就業創業計劃等項目。

(四)嚴格把關，跟蹤服務。本著“既辦好事，又避風險”的原則。一是嚴格貸前審查。建立了創業擔保貸款聯合審查專班，由經辦銀行和創業貸款擔保中心工作人員共同參加，走村入戶，嚴把審核關。二是完善貼息辦法。同時，申報工作由過去單一貼息報表改變為創業擔保貸款信息管理系統單板機網絡申報，實行一季度一申報一貼息。三是做實貸后管理。重點是建立臺賬，掌握還款日期，建立貸款還款提醒制度，對即將到期的貸款戶提前兩月發出提醒通知，提前一月發出還款通知。四是做好貸款回收。通過經辦銀行、創業貸款擔保機構和反擔保人建立“三位一體”回收機制，實現“貸得出、用得好、收得回”的良性運轉。

(五)多法并舉，加強宣傳。2016年，該縣在南漳縣電視臺、南漳新聞網、南漳信息報、南漳發布(微信平臺)等媒體開辟“人社之窗”欄目中增設“創業天地”子欄目(板塊)。舉辦創業創新事跡巡回展，選擇有代表性的創業典型將其創業歷程、創新成果等制作成宣傳展板，在全縣11個鎮(區)巡回展覽。同時，財政、勞動、銀行部門通過上門走訪、入戶調查、了解創業人員創業意向，幫助分析市場，把創業政策送到千家萬戶。

南漳縣實行創業擔保貸款工作以來，貸款人拓寬了就業渠道，轉變了就業觀念，受到了創業貸款人尤其是廣大中青年的普遍歡迎。據該縣創業貸款數據顯示，創業貸款申請者中，30-45歲的創業者比例最高，達到45%；30歲以下的創業者占31%；45歲以下的中青年占比超過70%。創業擔保貸款已成為該縣幫助無業、失業人員自謀職業、自主創業和實現穩定就業的一條重要途徑。

二、存在的問題

創業擔保貸款工作雖然為社會經濟發展起到了“助推器”的作用，但是，通過調查了解，此項工作在推進中還存在以下幾個方面的問題。

(一)設定“銀行貸款追溯期”條件影響貸款。與過去小額擔保貸款相比，創業擔保貸款設定了“銀行貸款追溯期”放貸條件。《普惠金融發展專項資金管理辦法》的通知(財金[2016]85號)第十九條規定，“除助學貸款、扶貧貸款、首套住房貸款、購車貸款以外，個人創業擔保貸款申請人及其家庭成員(以戶為單位)自提交創業擔保貸款申請之日起向前追溯5年內，應沒有商業銀行其他貸款記錄。”凡有記錄的均不可貸款。而國務院《關于進一步做好新形勢下就業創業工作的意見》(國發[2015]23號)沒有設定“銀行貸款追溯期”條件。這樣使很多創業貸款者被擋在門外。

(二)“反擔保”貸款門檻提升影響貸款。中國人民銀行、財政部、人力資源社會保障部《關于實施創業擔保貸款支持創業就業工作的通知》(銀發[2016]202號)中指出：鼓勵經辦金融機構通過營業柜臺、手機客戶端等多種渠道公示貸款辦理程序和貸款申報材料要求。各地要充分利用個人和小微企業信用信息，鼓勵擔保機構降低反擔保門檻或取消反擔保。而有的地方出臺地方性文件，要求申請貸款的創業人員在申請貸款擔保過程中提供財政供養人員反擔保人，其做法明顯與國務院《關于進一步做好新形勢下就業創業工作的意見》(國發[2015]23號)相左。據調查，財政供養人員是不愿提供擔保的，更不可能向非親非友素不相識的陌生人提供擔保。另外一種情況是，有的地方在文件中還規定要求縣級“總工會”進行擔保，完全背離了支持和落實就業創業工作的初衷。這種“上松下緊，上放下收”的地方性文件，致使很多創業貸款者望而卻步，求貸無門。

(三)新舊制度的貼息額度的差異影響貸款。原來實行小額擔保貸款時全部由政府財政貼息。現在根據《普惠金融發展專項資金管理辦法》第二十條規定，創業擔保貸款財政貼息，在國家規定的貸款額度、利率和貼息期限內，按照實際的貸款額度、利率和計息期限計算。其中，對貧困地區符合條件的個人創業擔保貸款，財政部門給予全額貼息；對其他地區符合條件的個人創業擔保貸款，財政部門第1年給予全額貼息，第2年貼息2/3，第3年貼息1/3。對符合條件的小微企業創業擔保貸款，財政部門按照貸款合同簽訂日貸款基礎利率的50%給予貼息。對展期、逾期的創業擔保貸款，財政部門不予貼息。特別是南漳列為“其他地區”后大大增加了實行創業擔保貸款工作拓展的難度。

(四)支持小微企業力度不夠。從創業擔保貸款制度實施以來，還沒有一家小微企業申請或發放貸款，這是推進此項工作的短板。主要是小微企業貸款額度大，財政要提供數額較大擔保基金，加上目前財政自身沒有充裕的擔保實力，致使支持小微企業擔保貸款力度不夠。

(五)創業項目選擇難。選擇了一個好的項目，就成功了一大半。在社會步入互聯網時代后，各種各類創業信息傳播渠道飛速變多。互聯網上每天都在實時更新，海量的創業信息，創業項目篩選難，可謂亂花漸欲迷人眼。

三、對策措施

為了更好地解決創業擔保工作中存在問題，推動創業促就業工作再上新臺階，實現創業扶持政策效益最大化。筆者認為應做好以下幾個方面的工作。

(一)建立健全擔保基金補充預算，完善創業擔保貸款管理辦法。地方各級財政部門應當建立健全擔保基金的持續補充機制，擔保基金不足時要及時予以補充，所需資金從一般預算中安排，其他專項資金或財政專戶資金不得作為擔保基金的資金來源。

根據有關法律法規規定，制定創業擔保貸款管理辦法和操作流程。包括：制定對貸款人誠信調查制度；制定審核、批準日常管理機構創業貸款擔保業務管理制度；創業貸款和擔保業務指導、考核、審計與監督制度；審議、批準創業貸款擔保業務年度工作計劃和工作報告制度；彌補代償損失制度；擔保基金變更制度；財政貼息補償制度等。

(二)降低反擔保門檻或取消反擔保，加強擔保機構、財政、經辦銀行聯審共核。落實《關于實施創業擔保貸款支持創業就業工作的通知》(銀發[2016]202號)，“要充分利用個人和小微企業信用信息，鼓勵擔保機構降低反擔保門檻或取消反擔保。”

取消“銀行貸款追溯期”條件，積極探索新型擔保機制。一是個人信用擔保。信用是保護擔保人、放貸人合法權益，減少擔保、放貸人風險的重要手段之一。對貸款人進行信用調查，凡是信用無不良紀錄的可以放貸。二是設立創業貸款反擔保基金。由政府相關部門(如財政部門)出資設立創業貸款反擔保基金，專項用于擔保貸款人創業貸款，成立擔保基金監督管理委員會和擔保基金日常管理機構，由擔保基金監督管理委員會負責對貸款人進行擔保。三是推進固定資產反擔保建設。創業人員利用自己的固定資產或房產做為抵押，為貸款提供反擔保，從而降低反擔保門檻，讓更多的創業人員得到貸款扶持。這樣讓一部分沒有公務員愿意提供擔保而又渴望需要貸款的失業人員，能夠及時獲得創業擔保貸款。

用活現行政策，在做好日常工作的同時，充分利用貼息渠道暢通的契機。在方便貸款的前提下，擔保機構、財政、經辦銀行要實現資源共享，信息互動，嚴格擔保機構、財政、經辦銀行聯審共核的放貸程序，做好貸前核實、貸中審查、貸后訪查、到期督收工作，規避惡意滯貸的風險，使創業擔保貸款循環良性運轉，為創業促就業打造有利平臺。與此同時，要加強失信人員處罰力度，實行獎罰并舉。對申請貼息人提供虛假證明資料，騙取創業擔保貸款財政貼息的，一采取追回已貼利息并實行不良信用記錄制，嚴重的轉交司法部門。相關部門應認真審核創業擔保貸款財政貼息項目，對工作業績突出的單位和個人應給予表彰和獎勵；對徇私舞弊、弄虛作假、造成損失及不良影響的單位和個人應追究責任。

(三)加大擔保基金的投入，完善擔保基金獎勵機制。建議中央調整基金放大倍數和貸款額度，滿足日益增長的創業擔保貸款需求；積極爭取擔保貸款的貼息資金，保證擔保貸款正常開展。同時，組織和調度資金，擴大擔保基金規模，做強擔保基金。加強對創業貸款擔保基金的管理，以加速擔保基金周轉使用，放大擔保基金貸款空間，從而保證貸款項目能放得出去、收得回來、發揮效益。提高創業擔保貸款獎勵比例。《普惠金融發展專項資金管理辦法》第二十二條規定：建立創業擔保貸款獎勵機制。按各地當年新發放創業擔保貸款總額的1%。建議將獎勵的比例再提高1-2個百分點，即達到2-3%，獎勵創業擔保貸款工作成效突出的經辦銀行、創業擔保貸款擔保基金運營管理機構等單位，用于其工作經費補助。

(四) 加大支持創業擔保貸款政策宣傳力度。擴大宣傳途徑和渠道，讓創業擔保貸款的對象、范圍、條件、數額、時限、要求等各項政策規定在廣大城鄉家喻戶曉，切實把這項民心工程做好做實，做出成效。用創業擔保貸款為城鄉勞動者創業提供有力的政策支撐，營造良好的外部環境，從而帶動更多的人就業，使創業帶動就業工作邁上一個新臺階。

(五)加強創業培訓工作，不斷提高服務水平。加大對創業人員進行業務培訓，提高創業人員的綜合素質和創業能力，加強創業意識和風險防范意識。對于申請貸款的人員進行創業的專業培訓，使創業者掌握一門創業技術，增強市場競爭能力，最大限度地降低投資者的投資風險，有效的減少投資的不確定因素，增加成功的籌碼，減少創業者在投資項目的失敗率。一是幫助創業者應盡量選擇與己專業、經驗、興趣、特長能掛得上鉤的項目。二是幫助創業者慎重選擇那些可信度高，權威性高的創業項目。三是幫助創業者進行市場調研，知其所好，投其所好，乘“需”而入，領先一步占領市場。四是幫助創業者暢通信息渠道，有效降低投資風險。

(武漢東湖學院經濟學院，湖北 武漢 430212)