新觀察：后備干部培養的制度性探索

張迪揚

后備干部制度經過30多年的發展，從為了建設“第三梯隊”的緊迫任務到以制度形式固定下來，成為培養和選拔各級領導干部的主要方式，保障了各級領導班子的有序交接更替。而當下，干部選拔方式的改革創新，正考驗著后備干部制度的生命力。

制度性選拔

黨的十九大召開之前，全國省級黨委換屆選舉在2017年6月底收官，全國31個省份共新晉85名省委常委。在這批履新省委常委中，“65后”批量涌現，一些省份還有“70后”的年輕面孔出現。

這些官員當中，不少人都有過后備干部的經歷。他們在被提拔前就已經進入后備干部名單，經歷了比較系統的理論學習和重要崗位的鍛煉，比其他官員更早地被納入組織部門選人用人的視野。

后備干部制度經過30多年的發展，從為了建設“第三梯隊”的緊迫任務到以制度形式固定下來，成為培養和選拔各級領導干部的主要方式，保障了各級領導班子的有序交接更替。而當下，干部選拔方式的改革創新，正考驗著后備干部制度的生命力。

按照官方解釋，后備干部是指各級黨委按照干部管理權限，根據有關用人標準和程序，選拔出德才兼備、素質好、有培養前途和發展潛力的優秀干部，為更上一級領導班子補充干部而準備的后備人選。

后備干部的提法源于20世紀80年代初。由于歷史原因，當時中央和省部級領導的年齡普遍較大。資料顯示，當時中管干部中60歲以上的超過一半，而各省級黨委和政府領導班子的年齡多在61歲以上。為解決迫在眉睫的新老干部交替問題，中央開始考慮制度性選拔后備干部。

1983年10月，隨著中央組織部下發《關于建立省部級后備干部制度的意見》，后備干部作為一項制度正式確立。“為了使國家能夠長治久安，使黨和國家的方針、政策有連續性和繼承性，必須從現在開始抓緊第三梯隊的建設”，該文件這樣解釋建立后備干部制度的原因，“使新老干部的交替有雄厚的后備力量，并且保證這種交替經常化、制度化”。

這份文件要求，在次年7月前，全國范圍內要選定共計1000名省部級后備干部。其中，正部級后備干部200名，副部級后備干部800名。按省份和部委來計劃，每個省有20名左右后備干部，每個中央部委有5名左右后備干部。文件要求，后備干部人數要保持常數，因提拔和調整而出現的缺額，應及時補充。這個動態的千人名單，構成了省部級官員的后備梯隊。

在省部級后備干部制度逐漸成熟后，省部級以下的后備干部培養渠道也被打通。2000年，中央組織部在《黨政領導班子后備干部工作暫行規定》中，將后備干部制度延伸到市縣。

省部級后備干部都是現任廳局級領導，而地廳級后備干部來自現任縣處級干部，縣處級干部的后備力量則來自現任鄉科級干部。2009年，中共中央制定的《2009—2020年全國黨政領導班子后備干部隊伍建設規劃》提出，全國要達到6000余名地廳級后備干部、4萬余名縣處級后備干部的規模。

后備干部的選拔和培養具有周期性特征。有學者在對后備干部的選拔時間進行觀察分析后發現，每逢各級黨委換屆，許多后備干部得到提拔，原有的后備干部名單就會出現大量空缺，而大多數地方和部門是在換屆兩三年后才更新出現空缺的后備干部名單。一旦確定新的后備干部，組織上對他們的培養和考察工作也就隨之啟動，在下一次黨委換屆之前，每個后備干部在培訓期間的表現都會得到評估。

培養路徑

后備干部制度是為有序實現領導班子新老更替而設立的，因此，是否具有年齡優勢，則成了組織部門在選拔后備干部時的主要考量因素。

《南方周末》記者了解到，在2009年前后進行的全國性后備干部選拔工作中，中央提出要形成“復式年齡結構”，對后備干部的年齡提出上限和主體要求：正部級后備干部不超過58周歲，以55周歲以下的干部為主體；副部級后備干部則以50周歲以下為主體。而到縣處級后備干部這一層面，則要求以45周歲左右的干部為主體，并特別要求35歲以下的副縣級后備干部要達到一定數量。

張冬在中部某省份政法系統的一家單位負責組織人事工作，他向《南方周末》記者介紹，其單位有兩個層面的后備干部——單位正職的后備干部，一般在黨委領導班子當中選拔；單位領導班子的后備干部，則在下一級領導班子的正副職中產生。

張冬透露，在其單位現有領導班子成員中，僅有一位較為年輕，而領導班子的其他成員在這一屆任期滿后都將相繼退休，那位年輕干部自然成為其單位正職的后備干部。

因為對年齡的限制性條件，一些地方曾出現官員為了躋身后備干部之列而偽造和修改人事檔案的情況。比較典型的是河北省石家莊市的“王亞麗履歷造假事件”——本名丁增欣的王亞麗，在竄改年齡和履歷檔案后成為后備干部，并一步步被提拔為石家莊團市委副書記。王亞麗的行為被中央組織部認定為“造假騙官”。2010年，王亞麗受到查處。

與王亞麗類似的情況并非個別。2015年，全國開展了一次針對領導干部不如實報告個人有關事項的抽查，在抽查的43萬余名副處級以上干部當中，有698人被剔除出后備干部名單。

如實報告個人有關事項，對于后備干部的政治忠誠亦被反復強調。張冬告訴《南方周末》記者，在選拔后備干部的時候，會對干部的思想政治狀況進行考核，通過對黨章黨規和中央政策的學習和掌握情況，觀察其一些觀點看法是否與中央保持一致。

在進入后備名單后，后備干部的政治理論學習還要繼續。中央組織部要求，培養后備干部要把提高思想政治素質擺在首位，規定對后備干部要進行較為系統的理論培訓，內容涵蓋黨的路線、方針、政策、黨章黨規和社會主義市場經濟理論以及現代科技、法律、歷史知識。后備干部的培訓一般在各級黨校、行政學院或高校進行。

中央黨校的中青年后備干部班主要就是面向省部級后備干部開設的，學制長達一年。據媒體報道，該班學員一進黨校便會拿到一份書單，里面包括《資本論》《反杜林論》等馬列主義經典著作，并要求在三個月內全部讀完。在該班的各節討論課上，中央組織部有專人參與，全程觀察學員的表現。媒體援引中央黨校一位教授的消息稱，曾有一名后備干部因課上表現不佳，學期未滿就被中央組織部叫停學習。endprint

省市級黨校的“中青班”承擔了較低級別后備干部的培訓任務。在地方黨校，思想理論的培訓同樣受到重視。某省委黨校教授徐偉向《南方周末》記者介紹，在其所在黨校針對地廳級后備干部設置的培訓課程中，超過70%是思想理論課程。

大量干部培訓在省委黨校進行。徐偉在授課過程中發現，后備干部上課的積極性明顯更高。中國人民大學公共管理學院副教授胡威的一項研究也印證了這一點。胡威以東北一地級市的284名后備干部為樣本進行調查后發現，后備干部學習的積極性明顯高出當地其他普通公務員群體。

組織上對后備干部的培養不局限于理論學習，在重要崗位的實踐鍛煉也被認為可以有效考察后備干部的執政能力。因此，輪崗、掛職成為各級后備干部的“必修課”。張冬向《南方周末》記者分析稱，輪崗和掛職期間的表現，能有效證明后備干部能否勝任更高級別的崗位要求。

記者觀察發現，以往后備干部多被安排到信訪維穩、招商引資等一線崗位上。近年來，越來越多的后備干部被派往貧困地區開展扶貧工作，或參加階段性巡視、巡察工作。

后備干部的壓力

較之于其他干部，因后備干部可以得到更多的培養和鍛煉，往往被認為更有機會得到擢升。不過，在實際工作中還有一系列因素影響著后備干部能否最終得到提拔。

一位在湖北省省直機關人事部門工作的干部告訴《南方周末》記者，進入后備干部名單后，僅僅意味著組織上會有意識地對其進行培養，但在提拔任用干部時，上級黨委和組織部門又會通盤考量，不會過于看重后備干部的身份。

該官員介紹，后備干部能不能順利地被提拔使用，面臨的不確定因素很多。首先要看空缺的崗位是什么，如果空缺出來的崗位比較特殊，與后備干部的經歷不匹配，那后備干部也很難順利接任。

按照規定，后備干部名單被要求保密。上述官員稱，在實際操作中，由于需要組織后備干部參加培訓和掛職、輪崗，“所以，哪些人是后備干部，其他同事心里也有數”。

“即使是一名優秀后備干部，也不一定在一次后備期或一定時間內就能得到提拔使用。因為干部提拔政策性強、牽涉面廣，有些特殊的崗位，需要的是特定的人才。”來自中央部委的一名省部級后備干部曾分享自己的經歷，“部委領導班子已經換了兩屆，我還一直處于后備狀態。從我個人而言，當然要保持平和心態，不能怨天尤人。但是，有時外界的猜想會讓人心里產生一些波瀾。比如，剛被確定為部級后備干部時，許多朋友知道消息后都向我表示祝賀，以后每次見面就問‘升了嗎，有時在與人交往時還被介紹成‘部級領導。”

該官員稱：“一些朋友還以為我犯了什么錯誤，不然為什么總是升不上去？這有點兒令人心酸。我現在壓力挺大的，不是因為自己，而是因為別人的眼光。我想，如果當初沒有被確定為省部級后備干部，現在就不會有這種壓力。”

上述在人事部門工作的官員告訴《南方周末》記者，被確定為后備干部的官員在得到提拔前會長期保留在后備干部名單中。而在出現以下幾種情況時會被剔除出后備干部名單：年齡過大、身體健康情況不佳、工作上出現比較嚴重的失誤，還有就是紀律廉潔等方面有問題。

“不搞一刀切”

近年來，干部人事制度改革不斷深化，各地都在積極探索干部選拔方式，對于后備干部制度的改革創新也越來越多。

在中央層面，改革后備干部制度的信號被連續釋放。

2016年1月，時任中央政治局常委、中央書記處書記的劉云山在全國組織部長會議上透露：“去年，中央組織部開展了新一輪省部級后備干部專題調研，在理念思路、程序步驟、方式方法等方面做了較大創新，實際效果和各方面反映都是好的，要把專題調研的經驗運用到這次換屆工作中。”劉云山指出，要改進創新干部選拔任用方式。

同一個會上，時任中央政治局委員、中央組織部部長的趙樂際說：“改進考核考察辦法，在后備干部工作中，變考察為調研，各方面反映‘方式活、渠道多、震動小、效果好。”

年輕，是后備干部的必要條件，但是否一定要安排年輕干部進入領導班子，也并非“一刀切”。據新華社報道，在2014年舉行的全國優秀年輕干部培養選拔工作座談會上，劉云山提出：“對各層級領導班子年輕干部配備，要統籌把握、符合實際，不搞‘一刀切，不搞任職年齡層層遞減。”

制度性文件的相關表述上，也出現了一些變化。

2002年頒布實施的《黨政領導干部選拔任用工作條例》提出，“黨政領導班子成員一般應當從后備干部中選拔”。2014年，中共中央在對該條例進行修訂后，已經不見上述表述，取而代之的是“應當注重培養選拔優秀年輕干部，注重使用后備干部，用好各年齡段干部”。

在徐偉看來，這一變化意味著培養和選拔干部的渠道在進一步拓寬：“之前是后備干部之間競爭，現在競爭范圍更廣了，后備干部的優勢不再明顯，后備干部身份對官員的吸引力也會降低。”

對于后備干部制度在地方上的落實情況，也有待檢驗。張冬告訴《南方周末》記者，按照規定，推選后備干部應該有群眾推薦和組織考察等程序，但是在實際工作中，有些地方在確定后備干部名單時，直接由組織部門推薦，黨委領導班子就定了后備干部人選。

研究后備制度的學者注意到，后備干部制度不再是培養選拔干部的唯一途徑。“雖然絕大多數官員確實是從后備干部隊伍中產生的，但在很多情況下，他們是通過公開選拔等其他途徑得到提拔的。在選人用人上，公開選拔更能保證官員晉升的公平性。”

（摘自《南方周末》，應受訪者要求，文中徐偉、張冬為化名）endprint