關于政府產業引導基金的思考

◎文/劉博文

關于政府產業引導基金的思考

◎文/劉博文

政府產業引導基金，是指由政府出資聯合相關金融、投資機構等社會資本設立，由專業投資管理團隊管理，具有扶持特定階段、行業、區域目標的引導性投資基金，是國家和地方政府為引導新興行業和創新型產業發展而設立的基金。通過近幾年的快速發展，政府出資產業投資基金已成為國內各級政府廣泛使用的投融資工具，呈現出國家、地方發展規模化、市場化的特點。政府產業引導基金如何發揮引導作用、怎樣利用國有資產吸引社會資本讓政府產業引導基金市場化運行、監督管理部門和基金管理者應該怎樣更加有效管理基金等方面都值得深思。

政府產業引導基金；市場化運行；管理模式

政府產業引導基金，是指由政府出資聯合相關金融、投資機構等社會資本設立，按照“政府引導、市場運作、防范風險、滾動發展”原則，由專業投資管理團隊管理，具有扶持特定階段、行業、區域目標的引導性投資基金，是國家和地方政府為引導新興行業和創新型產業發展而設立的基金。

一、政府產業引導基金的發展與現狀

政府出資產業投資基金已成為國內各級政府廣泛使用的投融資工具，從400億元的國家新興產業創業投資引導基金，到600億元的國家中小企業發展基金，再到山東省股權投資引導基金、中關村創業投資引導基金、湖北省長江經濟帶政府產業引導基金。政府開始逐漸重視基金在推動產業發展中的重要作用，特別是近幾年呈加速增長趨勢，形成了以長三角、環渤海地區為聚集區，由東部沿海向中西部擴散的分布特點，呈現出國家、地方發展規模化、市場化的特點。

《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）提出：“大力發展股權投資基金和創業投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發起設立主要投資于公共服務、生態環保、基礎設施、區域開發、戰略性新興產業、先進制造業等領域的產業投資基金。政府可以使用包括中央預算內投資在內的財政性資金，通過認購基金份額等方式予以支持”。財政部發布《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號），對政府投資基金的設立、運作和風險控制、終止和退出、預算管理、資產管理以及監督管理等方面進行規范。《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）提出：“根據發展需要，依法發起設立基礎設施建設基金、公共服務發展基金、住房保障發展基金、政府出資產業投資基金等各類基金，充分發揮政府資金的引導作用和放大效應”。國家發展改革委出臺《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》（發改財金規〔2016〕2800號）、《政府出資產業投資基金信用信息登記指引（試行）》（發改辦財金規〔2017〕571號）進一步加強政府產業引導基金管理。從中可以看出，政府產業引導基金在不斷增加的同時，監管機制也正在逐步完善。

根據投中數據終端CVSource顯示，到2016年底，國內共成立政府引導基金901支，總規模達23960.6億元，平均單支基金規模約26.6億元。從分布區域來看，華東地區累計成立328支引導基金，在數量上位居全國之首；華北地區總目標規模為8280億元，在總目標規模上位居全國之首；華南地區在數量和規模上均為全國第三，但數據顯示，與華東和華北地區差距正逐步縮小；華中地區累計成立政府產業引導基金85支，排名第四，與西南地區數量相近，因華中地區單支基金規模較大，在總規模上已經超越西南地區；西南地區在規模和數量上位居全國第五，與2015年相比，規模和數量在全國的政府產業引導基金中占比有所提升。

二、政府產業引導基金主要構成及管理模式

以國內某地區政府產業基金為例，基金規模為200億元人民幣，存續期限10年。通過基金注資和市場化募集，吸引國內外企業、金融機構和其他社會資本共同發起設立多支母基金注冊落地到本區域內，引導設立母基金規模力爭達到1000億元。母基金可再通過發起設立若干子基金或直接投資等方式，進一步放大基金功能，力爭撬動社會投資3000億元。

（一）組織形式

基金分為政府產業引導基金、母基金、子基金三級架構，引導基金和母基金采用有限合伙制。政府產業引導基金由政府出資設立，總規模200億元人民幣，根據母基金設立要求及投資項目進度分期到位。按照混合所有制模式，吸引國內外知名投資機構、金融機構、VC、PE、上市公司等入股，組建專業化的引導基金管理公司，由其負責引導基金的運營和管理。指定在我國境內設立的商業銀行為托管人，對基金的資產進行托管，托管人按協議約定對基金托管專戶進行管理。

母基金由政府產業引導基金、金融機構、大型國企、上市公司等共同發起設立。采用市場化方式進行運作，通過非公開方式募集，分若干支設立。政府產業引導基金對單支母基金的出資占比原則上不超過30%，母基金對單個企業的投資額原則上不得超過基金資產總值的20%。母基金需委托基金管理公司進行管理，也可由基金發起人在本區內注冊的基金管理公司進行管理。支持鼓勵母、子基金投資本區的產業和項目，不局限投資比例，但母、子基金原則上應注冊于本區。

（二）治理結構

由基金決策機構和引導基金管理公司組成，決策機構由政府設立基金管理委員會，下設管委會辦公室、政策審查委員會、專家顧問委員會、項目統籌委員會；引導基金管理公司設董事會，內設監事會、經理層等機構，董事會下設專項委員會，包括戰略規劃委員會、投資決策委員會、風險控制委員會、薪酬委員會等，經理層下設基金投資、經營財務、風控合規等部門。

（三）收益分配

政府產業引導基金按照協議約定從母基金中分配、清算所獲得的資金，可通過適當讓利方式，有針對性地鼓勵母基金直接投資于本區域內政府主導的投資期長、收益率低、風險性高的項目。政府產業引導基金以出資額為限對母基金承擔有限責任。母基金清算時出現盈虧，應按照協議約定進行分配和分擔。

（四）監管方式

基金管委會辦公室負責對引導基金管理公司履職情況進行監督，定期委托專家顧問或者第三方專業機構，對引導基金的政策目標執行情況和投資運行情況開展績效評價，并向基金管委會報告。引導基金管理公司負責對各期母基金和子基金進行監管，跟蹤其經營和財務狀況，有效防范風險，可委托第三方專業中介機構進行監管審計，確保基金安全和投資風險可控。

三、關于政府產業引導基金的思考

（一）政府引導與市場規則

政府產業引導基金資金由地方政府財政出資，政策引導性較強，資金使用方面具有很強的區域屬性，希望政府產業引導基金能夠拉動本地的產業升級，帶動經濟發展。母、子基金資金大多來源于社會資本，商業性強，以盈利為目，實現資本利益最大化，不局限于某一區域。在實際運行中，政府往往為保障財政資金最大限度帶動本區域發展，對參股的母、子基金設定條件，如要求參與投資決策、在本區域注冊設立基金管理公司、基金一定數量的百分比投入本區域、設立不合理負面清單等。基金管理團隊生存在政府機構和商業運行管理之間，有時必須角色互換，協調利益。政府規則的限制在很大程度上影響基金市場化運行，甚至與管理團隊的市場規則相違背，從而導致很多基金有錢無處投，大量資金沉淀。所以政府怎樣引導，怎樣在市場規則下最大化帶動本區域產業發展值得深思。

（二）管理與運行

政府產業引導基金的資金來源于政府財政，因此所設立的政府產業引導基金形成的資產屬于國有資產，由國有資產監督管理委員會按照相關法律法規進行管理，確保國有資產實現保值增值。政府產業引導基金的組成是指由政府出資，并吸引金融、投資機構和社會資本聯合設立，由專業基金管理團隊進行運營管理，具有扶持特定階段、行業、區域目標的引導性投資基金。既然是由專業基金管理機構（GP）管理，這個GP就不能是也不應該是對政府資金的保值增值負責，而是按照市場規則對基金進行管理運行，主要目的是實現資本最大化，但保值增值不一定是必然。同時，很多政府產業引導基金設立時，把政府所持股份作為劣后，以此保證能吸引更多社會資本。那么國有資產的監督和市場規則之間必然有矛盾，怎樣協調矛盾，既能實現國有資產監督又不違背市場規則，需要不斷地探索創新。

（三）監管部門與基金管理者

目前，政府產業引導基金處于國家發展和改革委員會、證券監督管理委員會兩個部門監管之下，其中國家發展改革委管理側重于政府資金引導作用，保障政府資金安全及注冊登記管理；證監會的監管側重于對各類私募基金具有普適性，強調對投資者權益保護；從根源上主要是防范非法集資出現。雖然正在逐步劃分權責、明確監管范圍、統一獎懲標準，但還需要通過市場的驗證，有一定的周期性。從整個基金市場來看，缺少資深基金管理人，特別是熟悉國內外金融市場的金融執照持有人。有的基金管理團隊是由脫離于各大銀行投資銀行部、大型企業投資部原班人員組成，這類團隊具有一定的市場資源和投資經驗，募集資金能力強。相反有的是由從事過企業投資基層業務人員、金融專業畢業生組成，缺少基金從業經驗，市場資源少，投資經驗不足，募集資金能力較弱。也存在一家基金管理公司管理不同地區多支基金、資金落地難、管理不到位等問題。

四、關于政府產業引導基金發展的建議

（一）正確認識，科學引導

以科學的眼光正確認識政府產業引導基金，進一步明確政府與市場的關系，充分認識政府引導與市場運作，遵循市場發展規律，避免政府產業引導基金具有太多政策性目標，促使政府引導與市場運作有機結合，打破政府產業引導基金的地域性，吸引各類社會資本，突出全球性產業上下游發展關系，有效引導社會資本發展產業經濟。

（二）嚴把準入，購買服務

把帶有“投資、投資管理、投資咨詢、創業投資、創業投資管理、股權投資基金”等相關字樣具有金融屬性的企業設立、變更納入嚴格管理范圍，重點從出資人實業情況、資金來源、法定代表人或執行事務合伙人投資管理從業資格、從業資歷、從業背景、個人征信、抗風險能力等方面進行考察。引入征信機構或律師事務所等第三方機構，政府購買服務，嚴把準入關。

（三）加強監管，規范制度

明確政府監管部門職能，梳理職權關系，劃定權責清單。進一步完善政府產業引導基金注冊管理、績效考核、風險防范、信用懲戒等規章制度。嚴把準入關，加強事中事后監管，建立全國統一監管平臺，發布權威信息，提高監管效率。

（四）培養人才，防范風險

研究建立科學的培養金融人才計劃，借鑒國內外先進經驗，培養真正適用于市場需求的金融人才，形成規范化管理，避免考試型人才批量產生。設立防范風險資金池，明確屬事、屬地責任，建立長效機制，提高金融類犯罪違法成本，多方位、多維度聯動防范金融風險。

[1]雪春.產業引導基金，如何撬動地方經濟？[EB/OL]http：//mt.sohu.com/20161202/n474750214.shtml，2016-09-26

[2]鄧紹鴻.2016年政府引導基金專題研究報告[EB/OL].http：//www.docin.com/p-1843751516.html docfrom=rrela，2017-02-3

F832.48

A

1006－1255－（2017）11－0024-04

劉博文（1987—），天津市東麗區發展和改革委員會。郵編：300300

責任編輯：孟力