地方政府或有債務風險研究

姚晴

（江西財經大學經濟學院，南昌330013）

地方政府或有債務風險研究

姚晴

（江西財經大學經濟學院，南昌330013）

地方政府負債在全球是一種普遍現象，在經濟發展的進程中，地方政府融資動機日益增加，形成的債務規模也在大量增長，尤其是在或有債務方面，大規模的或有債務規模正在迅速的累積，從而給中國的地方政府財政帶來巨大的風險。通過分析地方政府或有債務風險的原因及地方政府債務風險管理的國際經驗，提出轉變政府職能；建立健全地方政府投融資制度等建議，以期降低地方政府負面風險。

地方政府；或有債務；債務風險

一、引言

隨著中國經濟的不斷發展，地方政府債務問題不斷激增。由于我國稅收制度的原因，導致地方政府的財政收入不足以支持當地的發展，因此，地方政府為促進當地經濟的發展，不得不發行城投債等債務工具進行融資。隨著債務規模的不斷擴大，可能會導致地方政府到期無法償還債務，從而造成地方政府的債務危機。

二、地方政府或有債務風險的原因

從地方政府或有債務風險的分類來看，地方政府或有債務規模和結構都存在風險，這種風險不是一蹴而就的，是與處于轉軌時期的中國經濟、政治變化密切相關的。相比較市場經濟發達的國家，中國的經濟體制在轉變過程中，地方政府財政風險愈發加大，經濟轉型不徹底表現在三個方面。

（一）政府職能轉變滯后

在中國改革的進程中，地方政府逐漸顯露出前所未有的發展空間。首先，在利益驅動的作用下，地方政府逐步加大對財政支出的力度，這種強烈的財政支出計劃嚴重干預市場經濟的運行，這就與國家一直提倡的要發揮市場的主導地位的定位相悖。其次，受之前計劃經濟體制框架的影響，中國地方政府大多傾向于對市場的替代，而不會主動去服務于市場經濟。這些說明了地方政府在市場經濟內還未完全轉變自身的職能，顯然地方政府或有債務是會大量出現的，政府承擔了不少本不應承擔的債務責任。

（二）財政支出需求增大

第一，自中國進入轉軌時期，市場經濟的出現和計劃經濟的轉變，社會對于公共產品服務的要求越來越高，而公共產品的提供由地方政府來完成，使得地方政府在社會管理中的職能不斷加重，越往低層走，地方政府所面臨的壓力越大，隨著中國公共品的數量以及質量的不斷攀升，人們對公共品以及服務的種類也隨之上升，進而導致公共支出不斷增大。但是中國地方政府，尤其是基層政府，據相關研究，政府機構龐雜重復，人浮于事，致使行政成本過高，地方政府負擔過重借款可以減輕地方政府壓力，尤其是基層政府的財政壓力。但是這些支出計劃的成功實施需要地方政府相應配套的基礎設施建設能力，而在經濟建設的同時必然要加快基礎設施建設，因為中國相關法律法規明文規定，地方政府不列赤字，地方政府不得自行舉債，因此在沉重的壓力之下，地方政府只有通過其他途徑來實現可預期的目標，這途徑不外乎是對外借款、賒欠、提供各種債務擔保等形式。這部分債務中，或有債務所占比例很大。

（三）財政體制的缺陷

1.財權和事權不匹配

自分稅制改革實施以來，中央政府與地方政府財權與事權劃分不清晰，地方政府的財權逐步減少，中央政府財權明顯集中，地方政府事權明顯集中，這樣就造成了財權與事權分配不均，地方政府財力不足，則有向外借款的傾向。

2.地方政府外部投融資途徑少

首先，地方政府可用的投融資渠道不外乎是外國政府貸款和國轉貸資金，選擇的自由度低。其次，在公共管理建設投融資方面，民間資本的準入門檻高，中央財政的支持力度不足，進一步限制了地方政府的資金來源，而通過外債擔保等的擔保形式可以輕而易舉地獲取所需資金，為多數地方政府所采用。

（四）引發道德風險

道德風險與制度不合理有關，這種不合理將會導致在責任與權力具有同等地位的情形下，造成一定程度的道德風險，因此，地方政府發生或有債務的風險也就成為了可能。

從地方政府來說，首先，政府擔保往往作為政府或有債務形成的重要途徑之一，例如，債務擔保此類形式這樣可以避開法律的相關規定，具有很好的隱蔽性。其次，當地方政府無法償還債務時最終會由財政兜底，因此，這就促使地方政府更有意愿去進行債務融資，提供更多的擔保，或有債務也因此不斷滋生。

從社會機構來說，非政府機構倒逼地方政府舉債是存在的，由于之前已經預期地方政府會兜底債務，風險的大小與否事實上對于社會機構來說并無兩樣，許多借款人甚至可能在知道地方政府參與的情況后，不進行債務擔保，在資金使用上毫無追求，一旦風險發生，地方政府進行兜底，由此而造成的財政支出壓力形成，造成的比如形象工程和面子工程。

三、地方政府債務風險管理的國際經驗

在發達國家，地方政府財政承擔了大部分的面向公眾的服務，這意味著地方政府財政對整個國家財政體系有著非常重要的作用，在很大程度上決定了國家財政體系運行的穩定與效率，相比發展中國家，西方發達國家有著更為豐富的管理經驗，對中國地方政府財政運行有著借鑒作用。

（一）美國州地方政府債務風險管理

美國風險管理技術比較成熟，在地方政府債務風險管理方面，第一，州地方政府聘用相關中介機構參與檢查公債發行是否合法，防止在發行過程中出現漏洞。第二，州地方政府發行信用評級度較高的債券，使發行順利進行。第三，若發行的公債規模超過州地方政府承受能力，州地方政府會制定相應的財政制度性約束，以防止公債規模過大。典型例子是俄亥俄州模式的成功，俄亥俄州的財政監控方案，由國家審計處統一財政審查，來確定地方政府是否面臨財政緊急的狀況。這種類似財政預警方案事實上促進了地方政府改善他們的財政狀況。俄亥俄州關于財政緊急救助法律法規，在成立相關機構之后便陸續出現。滿足條件則應采取符合法規的財政緊急救助措施。

（二）哥倫比亞的“顏色信號燈”

在1993年之前，哥倫比亞地方政府只需執行登記之后就可舉債，而不必聽令于財政部。1993年之后出臺的80號法案規定金融機構監查地方政府償債能力，80號法案出臺之后，銀行開始監控地方政府借款擔保的質量和數量，并同時提供信用評級服務。1997年對地方債務具體約束條例出臺，包含了兩個標準：第一，利息支出與業務儲蓄之比。第二，債務余額與當前收入之比。第一個比例代表了次級政府的流動性，第二比例評估了地方政府中長期可持續性。對于每個新的貸款額，進行兩個標準測試，若測試結果為黃色或紅色，則貸款是被許可的。

（三）新西蘭的或有債務報告

1994年新西蘭通過了財政責任法，該法規定中央政府應該在年度和每半年度財政報告中包含或有債務報告。包括或有債務報告的財政報告中須全部提交給議會，并于互聯網發表。這些或有債務包含了新西蘭儲備銀行(中央銀行)、新西蘭國家控制或控股的企業以及政府機構 (中央政府的預算內機構。從擔保和賠償來看，該項目主要是政府提供的借款擔保和為私人公司和個人有關的財產損失的索賠要求、政府提供的存款保險。從未繳資本、訴訟程序和糾紛來看，主要包括政府未繳認購股權、訴訟程序和糾紛、政府機構和國有企業由于在訴訟判決中而可能被要求支付利息和本金。從其他可量化的或有債務額來看，這些債務包括了與政府機構補助和賠償的履約條件有關的或有債務、公民由于人身傷害向政府要求的索賠、政府向國際金融機構簽發的應付票據、向國有企業要求的其他索賠。

四、結論及建議

（一）結論

根據上述國家地方政府管理或有債務方面的經驗，結合中國自身的特點，可以得出一些啟示，有助于我國完善地方政府財政預算系統。第一，有必要建立地方政府或有債務風險預警系統；第二，加強對或有債務報表的風險管理；第三，地方政府借債應規范管理。

（二）建議

1.轉變政府職能

必須明確政府與市場的關系。第一，地方政府職責所在應當鼓勵，越過邊界則應當遏制。堅持市場第一位，政府第二位的原則，地方政府應當將一般競爭性，經營性的領域退出并讓位與市場中民間資本，集中力量解決市場解決不了的問題，如基礎設施和公益性項目，做到資金投向明確，使用高效，提高政府部門在社會中的公信力，另外，地方政府部門應當精簡冗余機構和人員，進一步提升財政資金運作的效率及效益。

2.建立健全地方政府投融資制度

地方政府或有債務最大的問題在于其隱蔽性非常強，所以使隱性的或有債務顯性化、透明化是有必要的。在政府職能定位準確、職權約束完善的前提下，適時修改相關法律，給地方政府信用評級，分別依據信用等級的高低賦予不同的地方債的權力，適當允許地方政府發行有財政總審核的地方債券，提高債務管理的透明度和規范性。

3.建立或有債務風險預警機制

借鑒國際經驗，結合中國自身特點，建立相應的地方政府或有債務風險預警機制是可行的。第一，建立衡量或有債務風險程度的標準體系。總的指標體系應劃分兩類，第一輪是絕對指標，例如，綜合負債率。還有一類是相對指標，相對指標是指分類別，分項目確立標準，進而從不同的角度和程度對風險進行比較分析。第二，對地方政府或有債務規模的程度進行量化并建立適當的預警線。在確定警覺線時應參照地方政府實際經濟狀況，確立或有債務率的上限。第三，加強相關報表信息披露，提高債務透明度。第四，成立或有債務后備基金。

[1]陳瑩瑩.關于我國地方政府自行發債的研究探討[J].經濟研究參考，2013，1(66)：1-2.

[2] 王克修.嚴防他方政府性債務帶來的風險[J].經濟界，2013(15)：47-52.

[3] Brixi H.P.：“Contingent Government Liabilities：A Hidden Risk for FiscalStability”,The World Bank,1998.

[4] Brixi H.P：“Contingent Government Liabilities：A Fiscal to the Czech Republic”,The World Bank,2000.

[5] JP Morgan.Credit Metrics-Technical Document,New York：1997.

［責任編輯：王 鑫］

F810.7

A

1005-913X（2017）08-0067-02

2017-06-03

姚 晴(1991-)，男，江西萍鄉人，碩士研究生，研究方向：價格理論與循環經濟。