新形勢下推進城鄉統籌發展的再思考

范恒山

新形勢下推進城鄉統籌發展的再思考

范恒山

在我國經濟進入新常態、向著全面建成小康社會的目標邁進的關鍵時期，加強城鄉統籌發展具有十分重要的意義。黨的十八大以來，城鄉統籌發展被放在了更加突出的位置，城鄉協調發展勢頭進一步向好，但受基礎與體制機制等制約，統籌城鄉發展仍然面臨嚴峻形勢。新時期推進城鄉統籌發展需要居高謀劃、科學推進。特別是對一些關乎大局的問題，要深入研究、提高認識、廓清思路。當前，我國城鄉統籌發展進入了一個關鍵時期，要緊扣消除二元經濟體制、協調推進農業現代化與新型城鎮化、縮小城鄉居民收入差距、實現基本公共服務均等化等要求，著力抓好一些重點工作。

城鄉統籌發展 小康社會 新型城鎮化 農村現代化 區域協調

過去一些年，我國在解決城鄉矛盾、促進城鄉統籌發展方面采取了一系列有力措施，城鄉互動協調發展形成了良好勢頭。當前，城鄉發展差距仍然較大，城鄉統籌發展任務依然艱巨，必須高度重視，采取有力措施加快推進。

一、深刻認識城鄉統籌發展的重大意義

城鄉統籌發展關系全局。在我國經濟進入新常態，向著全面建成小康社會的目標邁進的關鍵時期，加強城鄉統籌發展具有十分重要的意義。

(一)城鄉統籌發展有利于全面建成小康社會

全面建成小康社會的核心是協調發展。我國的發展不僅要講總量，更要講質量、講人均水平。從國際上看，一些國家經濟總量雖不如我國，但在人均指標、發展的協調性方面，則比我國表現出明顯的優勢。從國內看，近年來，隨著新型城鎮化進程加快推進，我國農村人口雖然逐年減少，但鄉村常住人口仍然接近7.45億，占全國總人口的57.01%，比重依然較高，并且還有4300多萬貧困人口。農村整體發展水平、人均收入水平、基本公共服務水平等都遠遠落后于城市，差距顯著。農村是我國經濟社會發展的短板，全面建成小康社會的關鍵也在于農民特別是貧困地區的農民是不是能步入小康。如果廣大農民、廣大農村沒有實現小康，就談不上真正建成小康社會、全面建成小康社會，也經不起實踐的檢驗和社會的評價。當然，統籌城鄉發展不是要絕對拉平補齊城鄉差距，事實上也很難完全拉平補齊，但是城鄉差距不能太大。要縮小城鄉差距、全面建成小康社會，必須通過統籌城鄉發展來解決。

(二)城鄉統籌發展有利于推進新型城鎮化和農村現代化互促共進

新型城鎮化建設與農村現代化建設是相輔相成、相得益彰的。城鄉統籌發展水平高低與質量好壞，直接影響新型城鎮化和農村現代化的水平與質量。一方面，農村現代化為新型城鎮化提供了土地等重要的建設要素。沒有農村土地的保障，城市的發展就沒有新空間，城市建設需要新增大量的建設用地，每年國家安排的城市建設用地計劃中，絕大部分是來源于農村的耕地。沒有農村提供的大量勞動力，城市就不能有效的運轉，就沒有日新月異的發展，城市中險活、臟活、細活、累活大都是由進城農民干的，城市基礎設施建設大都是由農民工承擔的。沒有農村提供的大量農產品的供應，城市就沒有新鮮蔬菜、水果和糧食，城市居民的生活就會陷于困境，難以為繼。總之，“三農”對城市發展的貢獻是巨大的。另一方面，新型城鎮化也有力地促進了農村現代化。城鎮化發展有利于推進農村生產經營方式變革。我國農村人口眾多，土地資源短缺，人均耕地僅0.09公頃，農戶戶均土地經營規模約0.6公頃，遠遠達不到農業規模化經營的門檻。在城鄉二元體制下，土地規模化經營無法推行，傳統生產經營方式難以改變，這是“三農”發展面臨的一個根本性問題。新型城鎮化發展推動了農村人口向城鎮的轉移，相應帶來了農民人均資源占有量的增加，為促進農業生產規模化和機械化創造了條件。而城市企業進入農村則大大加速了實際推行的進程。另外，新型城鎮化也從總體上提高了土地集約節約水平，從而提高了土地利用效率。城鎮化的發展對農村具有較強輻射帶動作用。我國城市轄地都不僅是單純的城市，往往還包含著廣大的農村。因此，從規劃到操作的各個環節，城市發展與統籌城鄉自然結合在一起，有利于促進農村加快發展。城鎮化對農村的促進還表現為一種特殊形式，即一部分進城農民積累了一定資金和技術之后，往往會返鄉創業，這種特殊的“逆城市化”現象也有利于推動新農村的建設。總體來說，城鄉統籌發展能夠有力有效地促進新型城鎮化和新農村建設與農業現代化協調發展，是實現城鄉一體化發展的重要途徑。

(三)城鄉統籌發展有利于促進區域協調發展

區域協調發展不是空洞的概念，它是資源要素和經濟社會活動以空間為載體合理配置和有效運轉的結果。區域發展的不協調，具體表現在東中西部地區之間及內部各地區之間的差距上。城鄉是典型的區域類型，既體現著特殊的空間存在，又代表著不同的資源要素和經濟社會活動的集聚與運轉類型，因而其發展狀況直接決定區域發展的狀況。換言之，城鄉差距是區域差距的重要表現形式，而城鄉協調發展是區域協調發展的核心內容，對區域協調發展具有決定性的推動作用。總體上講，城鄉統籌發展較好的地區，區域協調發展程度就比較高，如長三角、珠三角地區是城鎮密集區，對農村輻射帶動力度較大，區域整體發展比較平衡。反之，如果城市不強、農村較窮，區域發展也就比較落后，協調性也較差。如西北地區城市對農村的帶動力度較小，區域整體發展相比東部地區差距較大。通過統籌城鄉發展，促進生產資源要素和經濟社會活動在城鄉區域空間上均衡分布，有利于縮小城鄉區域發展差距，推動形成區域協調發展新格局。

(四)城鄉統籌發展有利于推進經濟社會可持續發展

一方面，城市是我國各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方，城市建設是現代化建設的重要引擎。新型城鎮化過程是農村人口向城市集聚、農業用地按相應規模轉化為城市建設用地的過程。據測算，每一個農業轉移人口市民化將帶來年均1萬元左右消費需求和2.2萬元投資需求。所以，新型城鎮化是消費需求的“倍增器”、投資需求的“加速器”，能夠有效拉動經濟增長，對農村發展具有很強的帶動作用。統籌城鄉發展，推動經濟社會可持續發展，必須抓好城市這個“火車頭”。另一方面，農業是發展基礎，農村農業的現代化、農村人口基本公共服務均等化水平的提高，也將形成對經濟社會發展的巨大推動作用。城市和農村雖然反差很大，但差距就是潛力，不足代表需求，落差形成勢能。無論是在生產方面還是在消費方面，無論是在公共服務方面還是在個性需求方面，我國城鄉區域間的人群在現實獲得上都存在顯著差異，填平補齊這種差異意味著巨大的市場空間或內在需求，將為推動城鄉互動協調發展、推進經濟社會發展持續向好提供了強大動力。

二、準確把握城鄉統籌發展的基本形勢

黨的十八大以來，城鄉統籌發展被放在了更加突出的位置，城鄉協調發展勢頭進一步向好，但受基礎與體制機制等制約，統籌城鄉發展仍然面臨嚴峻形勢。

(一)城鄉統籌發展取得積極進展

近幾年，我國城鄉居民發展水平全面提升，新型城鎮化和新農村建設協調發展，農村居民人均純收入或可支配收入年度實際增長速度均快于同期城鎮居民人均可支配收入，城鄉統籌發展取得了積極顯著進展。

城鄉統籌發展的頂層設計不斷完善。圍繞城鄉統籌發展中的人、地、錢等重點環節，開展一系列具有基礎性意義的制度設計和體制機制改革。在城鎮發展方面，國家調整了城市規模劃分標準，修改完善縣級市設立標準以及設立縣級市申報審核程序，并出臺《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》。在人口管理方面，印發實施《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》。在財政政策方面，出臺實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策。在土地管理方面，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口數量掛鉤機制。 印發實施《深化農村改革綜合性實施方案》《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，探索建立農村土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權“三權”維護和自愿有償退出機制。

農業轉移人口市民化有序推進。在一些關鍵方面，加大改革力度、采取得力措施。戶籍制度改革方面，所有省(區、市)及新疆生產建設兵團均已出臺戶籍制度改革方案或意見，各省均建立了城鄉統一的戶口登記制度，為農業轉移人口落戶城鎮和享有城鎮基本公共服務建立了制度性通道，部分城市戶籍人口城鎮化率明顯提高。居住證制度方面，《居住證暫行條例》明確了居住證上附著的六項公共服務和七項辦事便利。截至2016年底，25個省(區、市)已出臺《居住證暫行條例》實施辦法，各地居住證發放量穩步增加。部分地區在全國基準水平上進一步增加了居住證附加的公共服務項目，居住證“含金量”不斷提升。城鎮基本公共服務方面，城鄉義務教育學校生均公用經費基準定額已實現全國統一，并初步實現“錢隨人走”，在公辦學校就讀隨遷子女比例達到80%。30個省份和新疆生產建設兵團開展全民參保計劃試點工作。城鄉養老保險銜接有序開展。23個省(區、市)出臺城鄉醫保整合方案，除黑龍江、甘肅外基本實現省內異地就醫聯網和住院醫療費用直接結算。全國80%的市縣將進城落戶居民和穩定就業農民工納入公租房保障。

城鄉統籌發展的平臺和載體加快培育。城市群既是大中小城市和小城鎮協調發展的平臺，也是以城帶鄉、城鄉一體發展的平臺。中小城市特別是小城鎮靠近農村、貼近農民、聯接城鄉、亦城亦鄉，農民進入門檻低、束縛少，是統籌城鄉的重要平臺，在促進城鄉協調發展方面具有天然優勢。圍繞這兩類平臺的建設培育，加大了工作力度。城市群培育發展方面，印發實施長三角、長江中游、成渝、哈長、中原、北部灣6個城市群發展規劃，進一步強化城市群城城間、城鄉間的聯動及對區域的帶動作用。中小城市建設方面，增加城市數量，優化城鎮體系，近年來審核批準7個地級市、12個縣級市。聚焦提升發展質量和補齊設施短板，加大政策與資金支持力度，推進供水、供熱、燃氣、污水和垃圾處理等基礎設施和公共服務設施建設。在特色鎮培育方面，印發了《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》，組織開展了一批試點，協調安排資金并推動建立相關基金支持建設。

城鄉要素流動取得新進展。重點推進農村產權和土地利用制度改革。農村產權制度改革方面，有序推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革、農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款等試點。全國農村集體土地所有權確權登記率達97%。截至2016年10月底，14個農村宅基地制度改革試點共退出宅基地20774戶、12413畝。土地利用制度方面，擴大城鄉建設用地增減掛鉤規模和范圍，允許符合條件的貧困地區將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用，截至2016年10月底，12省(區、市)已產生6.41萬畝節余指標，9省份流轉使用指標4.1萬畝、收益115.26億元。

(二)城鄉統籌發展面臨嚴峻挑戰

但與此同時，由于長期以來在制度安排和政策層面實際存在的重工業和城市、輕農業和農村的傾向造成的影響，以及市場經濟發展中利益牽制等因素的制約，我國的城鄉二元結構仍然穩固，城鄉間發展還很不平衡，城鄉協調互動的良性格局仍未形成。

城鄉基礎設施和公共服務水平差距較大。與城市相比，農村基礎設施建設和公共服務明顯滯后。農村水電路氣訊等基礎設施建設水平較低，管護機制還不完善，絕大多數村莊缺乏統一規劃，道路硬化、集中供水、垃圾處理、污水處理、坑塘溝渠整治、村莊綠化等還沒有系統開展。一些地區還存在人畜混居，有大量村內和田間道路需要建設。2015年，全國生活垃圾、生活污水得到處理的建制村比例僅為62%和18%。畜禽糞污與病死動物無害化處理嚴重不足，城市工業“三廢”和生活垃圾大量向農村排放。農村教育、衛生、文化等基本公共服務總體水平依然嚴重落后于城市，農民醫療、養老、低保等社會保障總體水平也仍然低于城鎮居民。

城鄉居民收入的絕對差距仍在擴大。反映居民收入差距的基尼系數在我國仍處高位，超過普遍認同的國際警戒線，城鄉居民人均可支配收入絕對差距從2010年的12507元擴大到2016年的21253元；2015年，居民人均可支配收入最高與最低地區的倍差為4.07倍。據2017年3月發布的胡潤富豪榜，大中華地區富豪人數超過美國，而北京又超越紐約位居第一。全世界富豪最多的十個城市中，中國就占居5個(含香港)。個人擁有資產有的超過2000億人民幣，富可敵國；有的則處于貧困線之下，年均不到3000元。貴州、云南、河南、廣西、湖南、四川六省區貧困人口均超過500萬人，西藏、甘肅、新疆、貴州、云南五省區貧困發生率超過15%，全國重點縣和片區縣的貧困發生率平均達22.1%，這使得加快城鄉統籌發展的難度大大增加。

農業農村發展面臨著要素凈流出困境。長期以來，由于農業與工業勞動生產率存在巨大差距，土地、人才、資金等生產要素不斷從農業流向工業、從農村流向城市。一方面，農村為城市發展提供了大量土地，支持了城鎮化進程。另一方面，城市建設與工業生產大量占用優質耕地，每年因占用減少耕地約500萬畝，而且由于耕地后備資源不足，往往占優補劣，耕地質量下降。農村勞動力大量轉移，“誰來種地” “農村空心化”等問題越來越突出，農業從業人員中50歲以上的比重約占50%，農業勞動力接受新知識、新技術的能力下降，勞動技能提高難度大，“懂經營、善管理”的農業經營人才尤為緊缺。盡管這些年農村金融改革取得了較大進展，但農村金融供求失衡矛盾依然突出，我國縣域地區的存貸比遠低于城市，資金外流問題仍較為嚴重。面向中小企業和“三農”的普惠性金融發展滯后，新型農業經營主體獲取貸款支持障礙重重。

縣域經濟發展支撐能力有待加強。縣域是國家的基石，郡縣治，則天下無不治。縣域經濟是國家經濟的基礎，縣域興則區域興，區域興則國家興。縣域是城鄉統籌發展的主體空間單元，縣域發展好，促進城鄉協調就有了基本保障。但是我國縣域經濟發展整體不足且很不均衡，需要積極培育、大力振興。主要的問題，一是貧困縣數量仍然較多。根據國家統計局數據，截止到2015年底，縣級行政區為2850個，除去市轄區外，包括縣1397個、自治縣117個、縣級市361個，其中，國家貧困縣有832個，占縣(自治縣、縣級市)總數的44%。二是縣域經濟發展能力較差。相當一部分縣域除基礎設施薄弱外，突出問題是產業同質老化，特色性不強、成長性不足。這一點在中西部地區的縣域更為突出。由此也形成了東中西部縣域間的發展差距懸殊。比如，2016年東部地區的江蘇昆山市實現地區生產總值3160億元，公共財政預算收入318.9億元，城鎮居民人均可支配收入5.5萬元，農村居民人均可支配收入2.8萬元；而屬于國家貧困縣的中部地區山西大同縣，實現地區生產總值26.9億元，公共財政預算收入1.6億元，城鎮居民人均可支配收入1.8萬元，農村居民人均可支配收入0.8萬元，兩者差距可謂懸殊。三是縣域間培育新經濟新動能差距明顯。這幾年，有的落后地區有效把握一體化發展機遇和先進共享技術，實現了科技要素的轉移和產業的“無中生有”，從而超越傳統產業基礎實現了新經濟新動能的率先發展；但有的地區仍然固守老觀念、老結構、老方式，錯失機遇，新經濟新動能發展緩慢，經濟增長乏力。在一些地方，大城市對縣域的虹吸效應明顯，致使縣域的人才、資金、技術等資源要素嚴重不足，發展新經濟、培育新動能的動力和能力受到約束。四是縣級政府的財權與事權不平衡。當前的財政體制下呈現著“財權向上、事權向下”的特點，這使很多縣域無法對基礎設施建設、社會保障體系等重要領域實行必要的投入，欠賬很多，導致縣域經濟發展的后勁薄弱。

三、深入研究城鄉統籌發展的重大問題

新時期推進城鄉統籌發展需要居高謀劃、科學推進。特別是對一些關乎大局的問題要深入研究、提高認識、廓清思路。

(一)關于建設理念問題

統籌城鄉，主要矛盾在建設鄉村或農村。在推進城鄉統籌時，我們到底怎樣來建設農村，未來城市和農村應該呈現怎樣的格局才科學合理是值得深入思考的。當前，很多地方把農村建設得如城市一樣，寬闊的馬路、氣派的廣場、連片的人工綠化帶、社區公園等，感覺就是把城市建設的那一套照搬到農村來了。事實上，城鄉一體化不是城鄉同樣化，統籌城鄉也不是消滅農村，消滅農村不如做美農村。做美農村，不僅將給我們一份念想，留一個回旋的空間，還會給未來人民提供一個不一樣的家園。遲早城里人會把農村家園當個寶，很多人會回歸到農村，吃田間野菜、消費農家樂，享受這一給身體和精神帶來愉悅的美好空間。古賢曾用“牧人驅犢返，獵馬帶禽歸” “田夫荷鋤至，相見語依依”描繪過農村，不要讓這份美好隨著統籌城鄉而消逝了。未來的農村，應該是升級版的新農村，既要“產業發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，也要“看得見山、望得見水、記得住鄉愁”。當然，適當建設農村聚居點、推進新型城鎮化是必須的，但要科學規劃、規模合理，如果搞得像城市小區一樣，農民上樓了，但生產、生活不方便了，生活成本也高了，沒有“田園牧歌式”的生活了，這樣的城鎮化或城鄉統籌應該說是比較失敗的。

(二)關于城鄉協調互動問題

城鄉協調互動的關鍵問題是處理好大城市的擴散效應與虹吸效應的關系。一方面，要發揮大城市的發展對農村的擴散效應。“大樹底下好乘涼”，大城市是帶動城鄉區域協調發展的重要力量。基于各種因素，中心城區會將優質資源要素向周邊區域布局，形成中心城區與周邊地區的合理分工。大城市發展起來了，能夠形成對農村的反哺，促進以城帶鄉、以工促農、以企幫村。要進一步采取措施，推動城市要素向農村擴散，城市力量為農村服務。另一方面，要注意應對大城市對農村的虹吸效應。“大樹底下不長草”，城市也會吸附農村的各類資源，影響農村的發展。當前，我國還存在資源要素向特大城市中心區過度集中的現象，一些城市中心區表現出明顯的“虹吸效應”，沒有形成城市中心區與周邊區域協調發展的關系。國外的情況總體是特大城市相對較少，美國稍微多一點，但美國人少地多；俄羅斯的土地幾乎超過中國的一倍，但特大城市也不多。我國的城市往往是一個個攤大餅式發展，崇尚“大大益善”，有的地方一個新區設計就是幾千平方公里，這樣城市本身的發展是粗放的，這種粗放式發展的城市不僅帶動不了農村，反而會形成一個農村化的、品質不高的城市。為此，要從城鄉區域協調發展的角度入手，劃定特大城市的邊界，促進城市集約發展，防止大城市過度發展無序擴張，擠壓周邊中小城鎮和農村發展空間，并將特大城市中心城區的產業、居住、公共服務等功能適當向周邊轉移，發揮“擴散效應”，帶動周邊地區和鄉村共同發展，形成功能互補、協調互動的格局。實施京津冀協同發展戰略是克服“虹吸效應”、發揮“擴散效應”的一項重大實驗，主要是通過疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，解決北京過于“肥胖”患上“大城市病”而周邊中小城市過于“瘦弱”的問題，走出一條內涵集約發展的新路子，探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式，促進區域協調發展，形成新增長極。目前，北京城市副中心加快建設，河北雄安新區正在規劃建設，北京市內一批區域性批發市場、一般性制造業企業、學院、醫院等有序向北京城六區之外疏解，北京市“虹吸效應”有所減弱、“擴散效應”正逐漸顯現，這些努力也將為其他地方解決好“大城市病”提供了良好范例。

(三)關于城鄉人口流動問題

城鄉統籌涉及經濟社會的方方面面，但關鍵在人。經濟發展規律顯示城鄉對立問題在城鎮化中期最為明顯，在城鎮化后期基本實現了城鄉一體化，也就是城市和農村沒有很大的區別了。實踐中也有例外，比如當前拉美某些國家，城鎮化率早已接近80%的水平，但城市里遍布貧民窟，貧富不均、社會分化嚴重，這是中等收入陷阱的偽城鎮化，不是高水平的城鄉一體化。借鑒國際上的經驗教訓，我國要加快實現城鄉統籌，就必須加快推進以“人口城鎮化”為核心的新型城鎮化。根據《國家新型城鎮化規劃》，未來全國常住人口城鎮化率每年提升約1個百分點，到2020年達到60%左右，預計2030年能達到70%，但對我國而言，那時恐怕也還不能說已經基本實現了城鎮化和城鄉一體化。因為我國人口城鎮化的進程還比較慢，戶籍人口城鎮化率現在只有41.2%，比常住人口城鎮化率低了16個百分點，人口在城鄉間流動將會持續更長時間。農村人口進入城市后，應該真正使其安居樂業，有基本的城市公共服務相配套，不是簡單的在城市有一份工作。即進城人口需要經濟社會發展和公共服務來支持保障，可以保證長期居住和可持續發展。所以推進城鎮化過程中，關鍵要推進戶籍制度改革，同時解決戶籍附著的福利差別問題。現在戶籍制度并不像改革開放以前限制農民的自由，但是附著在戶籍上的醫療、教育、養老、社會保障等方面的差別化政策如何處理，近2.5億農民工待遇問題如何妥善解決，交通事故同命不同價的問題何時可以消除，如此之類的問題都需要深入研究。另外，據有關部門調查顯示，愿意進城落戶的農民工占比呈總體下降的態勢，原先受戶籍阻隔“不讓來”和“不能來”的問題，轉變為“不想來”和“不愿來”的問題。更有甚者，一些地方還出現了“非轉農”的“逆城市化”現象(當然，這與前面提到的進城農民返鄉創業不是一回事)。究其原因，一是城市生產生活的高成本導致農民工務工收入的增長趕不上生活成本的上漲；二是基本公共服務的均衡化發展使得城鎮的“高福利”逐漸弱化，吸引力下降；三是在經濟增長下行壓力不減、產業結構加快調整的過程中，城鎮就業創業和發展機會減少；四是新農村建設等反哺農村的政策，很大程度改善了農村面貌和生產生活條件。當然，也有部分農民習慣原來“聽雞鳴狗叫、看日出日落”的生活方式，不愿融入或者融入不了城市現代生活方式。轉移人口落戶意愿低，再加之地方吸納落戶不積極，制約著戶籍人口城鎮化率的提高。同時存在的問題是，部分地區外來人口比重較高，且落戶意愿較強，但這些地區過于關注農業轉移人口市民化的短期成本，推進戶改和實施居住證制度積極性不高、力度不夠大。有的地區落戶門檻仍然高于國家規定標準，特別是對省外人口和普通勞動者門檻較高。已實施居住證的地區，也存在居住證上附著的公共服務和辦事便利過少的狀況。這些問題都需要我們加以認真研究，精準施策予以解決。

(四)關于城鄉土地制度問題

農村家庭聯產承包責任制是我國農村體制改革的一項重大舉措，極大地促進了農村經濟發展。但這種制度設計，是基于當時整體環境的，它更多的是發揮了人的積極性，物的積極性沒有充分發揮出來，甚至由于一家一戶承包耕耘的制度設計，農村水利基礎設施建設、田間整理等出現弱化，農業規模化經營、機械化操作等受到了限制。另一方面，農民是集體土地的實際占有者，理應合理分享土地增值帶來的收益。但長期來在征收農村土地過程中，農民并沒有完全公平分享土地增值收益，這制約了農村開展土地流轉、規模化經營，進而也制約城市資本、人才、技術向農村流動。2016年10月出臺的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對農村土地產權制度改革作出新部署，提出了農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”，即順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行。這是繼家庭聯產承包責任制后我國農村又一次重大制度創新，是破除城鄉二元結構、維護農民合法權益的關鍵舉措，也是農村土地制度改革的重大突破。新的制度安排，順應了土地要素合理流轉、提升農業經營規模效益和競爭力的需要，在保護農戶承包權益的基礎上，賦予新型經營主體更多的土地權能，有利于促進土地經營權在更大范圍優化配置，為規模化、機械化的大生產方式以及更先進的科技、強勢的市場主體進入農村、服務三農創造了條件，能夠大大提升土地產出率、勞動生產率和資源利用率。新的制度安排，豐富和細化了農村土地產權，實現了集體、承包農戶、新型經營主體對土地權利的共享，保障了農民獲取土地增值收益的權利，并推動農民參與到農村的規模經營中，融入了現代生產生活方式，不僅能夠顯著增加農民收入，而且更對轉變農民觀念、提高農民素質起到了直接促進作用，使之在無形之中完成了城鎮化的過渡。這是統籌城鄉的一個重要體制設計，不僅有利于農村發展，也有利于城市發展，效果不可低估。

(五)關于資金投入問題

城鄉統籌的關鍵問題是制度設計，但隱藏在制度背后的資金問題是一個根本環節。據有關測算，推進農業轉移人口市民化，東部地區人均成本在20萬元以上，中西部地區10萬～15萬元左右。這些成本，還只包括當期靜態成本，主要是指醫療保險、養老保險追繳，基本住房保障、教育保障和城市基礎設施建設的部分費用，不包括未來發展的動態成本。同時，在成本分擔時，政府可能要承擔60%～70%，意味著推進100萬農業轉移人口市民化需要近1000億元投入。這些資金從哪里來，地方政府能否承擔這么大支出壓力，都需要認真思考、冷靜分析。另外，農村地區的交通、電力、水利、通信等基礎設施資金也需要政府大量的投入，如何加快推進城鄉基礎設施一體化也是壓力較大的問題。

四、扎實推進城鄉統籌發展的主要任務

當前，我國城鄉統籌發展進入了一個關鍵時期，要緊扣消除二元經濟體制、協調推進農業現代化與新型城鎮化、縮小城鄉居民收入差距、實現基本公共服務均等化等要求，著力抓好一些重點工作。

(一)完善城鄉發展一體化規劃體制

城鄉統籌發展，規劃要先行。實事求是地說，目前無論是城市、農村，還是城鄉一體，規劃引導都不夠，頂層設計和中微觀設計都比較滯后，推進力度上也比較薄弱。現在農村光從房子看就富裕起來了，從茅屋到磚瓦房，再到水泥房、樓房，至少換了四代。但由于缺乏規劃，農村亂象依舊。很多地方看起來城市不像城市，農村不像農村。當前農村一體規劃的成本顯著提高，一是拆遷賠付大幅攀升，二是權益意識膨脹導致部分農民提出較為苛刻的補償要求，三是傳統風俗和風水觀念強化形成較大阻滯，但仍需要下大力氣推進這項工作，并把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體統籌謀劃，切實強化規劃引導，促進城鄉相互融合和共同發展。在空間布局方面，要完善縣域村鎮建設規劃和鎮、鄉、村莊規劃，促進城鎮合理布局。小城鎮和農村社區是溝通城鄉的橋梁和紐帶，重視小城鎮和農村社區的規劃建設，科學規劃、合理布局、完善功能、聚集人口，不斷提高小城鎮和農村社區的承載能力和發展潛力。在土地規劃方面，應在鄉鎮土地利用總體規劃的控制下，探索編制村莊土地利用規劃，科學劃定城鄉建設用地、住宅用地、生態用地，提高土地資源節約集約利用水平。在建設規劃方面，要重點解決當前城鄉基礎設施建設差距較大、功能布局不夠合理的問題，做好城鄉基礎設施建設的統籌規劃，強化城鄉基礎設施的銜接互補，實現基礎設施城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共享，統籌推進城鄉水務、交通、能源、社會事業、生態環境等基礎設施建設。對于農村特別是村莊規劃，不一定強調統一式樣、整齊劃一，要因地制宜，體現獨特的地域和村落特色，有濃厚的鄉愁村韻。城市規劃也是如此，一要充分體現獨有特色風貌，二要著眼于解決自身存在的突出問題、克服“城市病”。通過規劃和建設，使每座城市成為“獨一個”而不是“同一個”。

(二)建立健全城鄉利益平等交換機制

推進城鄉統籌發展，需要構建城鄉之間平等的利益交換機制，切實改變城市依靠優勢地位不斷吸納農村低廉要素資源的狀況，充分發揮政策調控作用，推動資源要素在工農之間、城鄉之間自由平等交換。農業補貼方面，應進一步提高農業補貼政策的指導性和精確性，重點補主產區、適度規模經營、農民收入、綠色生態。比如，13個糧食主產省為國家糧食安全做出了貢獻，但種糧比較效益低、沒有稅收來源，農民富不起來、產糧大縣財政收入增補上去。怎么平衡？出路是完善糧食主產區利益補償機制，加大對農民的收入補貼和產糧大縣的轉移支付力度。為此，國家出臺了《關于完善糧食主產區利益補償機制的意見》，對完善補償機制作出了部署。再比如，提高農民收入，在確保農產品價格穩定的同時，改革完善農業補貼制度，直接補貼到種糧人身上，讓種糧人真正得到實惠。作為一種方向，還可以研究探索由農業直補改為保險間接補貼的思路與方式。土地方面，要按照中央要求，穩定農村土地承包關系，賦予農民對承包土地經營權的處置權利，改革完善土地征收、農村集體經營性建設用地、宅基地管理制度，改變以往城鄉同地不同權不同價的不合理現象，推動農村土地資源向資本轉換。勞動力要素方面，進一步清理針對農民工就業的歧視性政策，促進城鄉勞動力平等就業，加強農民工權益保護，讓農民外出務工找到工作、拿到工資、得到勞動安全、工傷大病有保險，有地方住，子女能上學。加快推進戶籍管理制度改革，以就業、居住、繳稅、繳納社保等作為落戶條件，讓穩定就業和居住的農民工尤其是新生代農民工轉為市民。金融方面，長期來，有些金融機構不僅不對農村提供金融服務，還把農村的資金吸收以后投放到城市或其他盈利行業，農村金融資源大部分支持到城市、工業上了。另外，農民獲取貸款資金非常困難，農村的土地、牲畜、農作物包括農業生產設施等資產都難以作為抵押物。總體上看，農村經濟發展缺少金融要素的支撐。要加快農村金融機制創新，強化激勵約束機制，保障金融要素資源向農村、農業、農民進行傾斜。2017年中發一號文件對此提出明確要求，要加強督查，細化舉措，確保落實到位。

(三)強化城鎮對城鄉區域帶動作用

堅持以人的城鎮化為核心、以城市群為主體形態推進新型城鎮化，增強中心城市輻射帶動功能，發展一批中心城市，強化區域服務功能，發展特色縣域經濟，加快培育中小城市和特色小城鎮，推動城鄉一體化發展。一是加快城市群建設發展。優化提升京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群等東部城市群，加快形成國際競爭新優勢，在更高層次參與國際合作和競爭，發揮其對全國經濟社會發展的重要支撐和引領作用；培育發展成渝、中原、長江中游、呼包鄂榆、天山北坡等中西部地區城市群，使之成為推動國土空間均衡開發、引領區域經濟發展的重要增長極，讓中西部地區廣大群眾在家門口也能分享城鎮化成果。二是增強中心城市輻射帶動作用。特大城市要適當疏散經濟功能和其他功能，推進勞動密集型加工業向外轉移，加強與周邊城鎮基礎設施連接和公共服務共享，推進中心城區功能向1小時交通圈地區擴散，培育形成通勤高效、一體發展的都市圈，帶動周邊區域共同發展。區域中心城市要完善城市功能，加快產業轉型升級，延伸面向腹地的產業和服務鏈，充分發揮規模效益和帶動效益，帶動農村地區加快發展。三是培育發展中小城市和特色小城鎮。加快完善設市標準和市轄區設置標準，適當放寬中西部地區中小城市設置標準，將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市，適度增加中小城市數量，推動優質公共服務資源向中小城市和小城鎮配置，提升產業人口承載能力。賦予鎮區人口10萬以上的特大鎮部分縣級管理權限，允許按照相同人口規模的城市市政設施標準進行建設發展，激發特大鎮發展潛力。遠離中心城市的小城鎮和林場、農場等，要完善基礎設施和公共服務，因地制宜發展特色鮮明、產城融合、服務農村、帶動周邊的特色小城鎮，使其充分發揮統籌城鄉的載體作用。與此同時，在特色小城鎮發展中也要防止政府大包大攬、盲目擴張，重數量輕質量、重形輕魂，以及房地產化等不當傾向，避免借小城鎮建設，大搞新城新區建設，搞房地產開發等。

(四)推動農村一二三產業融合發展

推進農村一二三產業加快融合發展，是在資源環境約束增強的背景下轉變農業發展方式、探索中國農業現代化的必然要求，是在全面建成小康社會的背景下拓展農民增收渠道、促進農民收入持續增長的基本選擇，是在經濟發展進入新常態的背景下培育國民經濟新的增長點、實現城鄉共同繁榮的戰略舉措。農村一二三產業融合是結果，前提是建立以工促農、以城帶鄉、以企幫村的有效機制。沒有城市和企業進入農村，沒有工業反哺農業，農村一二三產業很難融合，也很難全面展開、深度發展。可以說，推進一二三產業融合是把以工促農、以城帶鄉、以企幫村機制自然嵌入農村發展的一條有效路徑。推進農村一二三產業融合發展，涉及農村經濟的方方面面，要突出重點，找準癥結，有針對性地采取措施。特別是應注意以下幾點：一是高度重視建立緊密的利益聯結機制。這是推進農村產業融合發展的核心和關鍵，要鼓勵農業企業與農戶建立風險共擔的利益共同體，相關支持政策要與農戶利益聯結機制掛鉤。政府在安排相關項目和資金補助時，要把利益聯結作為重要的前提條件，有效帶動農民增收，確保農民受益。同時，使農村集體經濟也在融合中發展壯大。二是妥善處理好“大”與“小”的關系。培育農村產業融合發展主體，是推進產業融合發展的重要任務。既要抓好大項目帶動，支持大農場、大合作社、大企業發展，特別是通過打造一批產業鏈條長、商業模式新、帶動力強的農業產業化龍頭企業，帶動農民增收致富；也要積極創新政策，調動普通農戶參與農村產業融合發展的積極性、主動性，不能讓普通農戶在產業融合發展的大潮中掉隊，更不能讓普通農戶的利益受損。三是正確處理好政府與市場的關系。農村產業融合發展歸根到底是市場行為，要充分尊重企業與農戶的市場主體地位和經營決策權，政府工作的重點是完善基礎設施條件，加強公共服務和市場監管，為農村產業融合發展創造良好條件和市場環境。近兩年全國鄉村旅游發展勢頭很猛。政府部門抓鄉村旅游，重點應抓規劃、抓基礎、抓環境、抓主體、抓營銷。特別是要以縣域為重點加強規劃和基礎設施建設，集點成片、連點成線的發展，打造精品線路，避免一哄而上、千篇一律的同質化傾向，防止過濫過亂影響鄉村旅游品質。

(五)建立健全城鄉統籌發展長效機制

城鄉統籌發展必須調動各方力量，要健全有關政策機制，全面協同推進各項工作。一是完善調動各方主體積極性、能動性的工作機制。消除有關政策障礙，推動城市人才、技術、資金、管理等生產要素主動向農村流動。涉及有關激勵、獎勵機制和退出機制，鼓勵企業、個人積極參與城鄉統籌發展，同時要重視調動農村居民參與城鄉建設的主體積極性。二是建立政府推動、市場主導相結合的推進機制。繼續增加財政對“三農”的資金投入，形成支農資金穩定增長機制。在資金項目安排、涉農補貼等方面，對市場主體逐步實行無差別政策。探索建立城鄉發展利益共享機制，發揮政府投資對市場投資的帶動作用，形成多元化投資格局。對于經營性、使用和市場運作的城鄉統籌發展項目，交由市場主體建設和運營。三是建立健全農村集體經濟發展的推進機制。農村集體經濟是推進城鄉統籌發展的重要基礎，要通過優選人才、優化手段、創新機制，做大做強農村集體經濟。可依托城市資本、技術、人才等優勢資源，發揮工業企業的支撐帶動作用，推進農業適度規模經營和經營制度的創新，引導家庭聯產承包責任制向集體農莊、家庭農場模式發展，提升現代農業組織化、規模化水平。

責任編輯：沈家文

范恒山，國家發展和改革委員會副秘書長。