社會組織參與社會治理體系機制
——兼論社會組織的屬性和治理

◎李勇

社會組織參與社會治理體系機制
——兼論社會組織的屬性和治理

◎李勇

黨的十八屆三種全會明確關于推動社會體制改革、創新社會治理方式的總體要求，全國人大十二屆一次會議通過推進政府機構改革、職能轉變和社會改革的總體方案，黨的十九大報告對新時代中國特色社會主義的發展提供了理論支撐、方向指導和具體的路線圖、任務表。在這一偉大的歷史實踐中，關于社會組織的屬性、作用、功能逐步得到清晰表述并不斷完善，社會組織的服務、治理、倡導功能將進一步得到發揮。

黨的十八屆三種全會明確全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。這是符合中國發展階段的、具有中國特色的、具有劃時代意義的重大國家發展和治理理論創新。俞可平教授認為，社會治理作為國家治理體系和治理能力現代化中的最重要的三個次級體系（政府治理、市場治理和社會治理）之一。如王名教授所言，社會治理的復雜性和艱難程度遠比政治治理和市場治理更大，尤其是經濟體制改革在總體成功的同時所形成和積累的大量社會問題，使得社會治理體系和治理能力現代化的進程具有更為強烈的現實性和緊迫性，在一定意義上，可以說是繼經濟改革后中國改革走向全面深化的第二個主戰場。

作為三個主要次級體系之一，社會治理必須放在國家治理體系和治理能力現代化的整體框架內予以思考。從中國全面深化改革的角度而言，國家治理體系要求進一步推動政府職能轉變，形成完善的公共治理制度，推進政治體系、法治體系和治理體系的改革、完善，這是推進社會治理、保障社會體制改革順利進行的必要前提和制度保障。現代性、服務型政府的建立，需要建立有效的社會管理、社會服務、社會組織體系，將管理寓于服務之中，在承擔社會公共服務供給責任的同時，推動社會服務的多元供給、創新供給方式，充分發揮社會自組織、自管理、自服務的功能，在用公共服務同齡社會服務的同時，推動現代社會組織、服務體系的建立，進而進一步推動政府職能轉變。

社會組織作為社會進行組織和再組織的重要載體，具有公益性、社會性和公共性三個屬性。基于此三屬性，從其組成的基礎、使命以及發揮的作用，可以將社會組織的結構分為資合組織、人合組織和兩合組織。資合組織以基金會為代表，其以資金募集為基礎，使命實現及功能發揮的方式是“通過服務創新的倡導”，通過自身運作或支持其他社會組織通過創新的方式提供社會服務，在彌補政府和市場做不好、做不了、不想做的社會服務缺陷以外，通過創新服務倡導政府、企業、社會在認知、態度和行為方面的改變。在三類社會組織——基金會、社會團體、社會服務機構中，基金會具有較強的公益性、社會性和公共性；人合組織以行業協會商會為代表，其主要特征是市場型、行業性、會員性、非營利性、非政府性和互益性。人合組織以會員為基礎，通過會員服務、行業發展、行業規則等方式發揮作用，在政府職能轉變的發展中，政府可以通過行業協會商會對市場主體進行間接引導和調控，并充分發揮其服務、治理、協商的功能。在三類社會組織中，人合組織具有領域的社會性、行業的公共性以及由于互益性溢出所形成的公益性；兩合組織以社會服務機構為代表，其既強調資金來源，也強調組織成員服務能力，主要是按照組織使命，針對特定服務人群，創新提供社會服務，并由此形成對社會服務體系的補充進而推動社會服務體系的改革與完善。

基于社會組織的屬性與功能，社會組織成為社會治理的重要主體。其功能發揮的面向包括行為-組織-政策三個層次，通過組織、行業和社會三個層次的自律-他律-共治三個機制，發揮著面向社會或社會特定領域、行業的三個功能：服務-治理-協商。面向、機制、功能均為貫穿性、交叉性的。

從社會組織參與社會治理的機制而言，充分發揮責任政府的積極作用與提升社會的組織的主體性和社會內生活力的社會治理機制成為當前中國社會治理形成與完善的主要路徑。這一路徑超越西方傳統的國家-社會的單向度分析框架，不強調國家與社會之間的對抗、制衡，而是在美好社會的建設中，強調政府的積極作用，包括政府通過轉變職能為社會的自組織發展提供空間，通過購買服務、委托、授權、公益創投、協商等方式為社會組織的發展提供政策、資源和制度支持與保障。

基于政府職能轉移、社會組織的屬性-結構-功能以及政社合作的機制，可以看出，社會管理體制的改革需要將政府職能轉變與充分發揮社會組織功能和作用的現代社會組織體系有效結合起來，并在現代社會服務體系上匯聚，服務型政府的建設與通過服務創新進行倡導的社會組織在目標上達成了統合。社會組織結構的科學建立和功能的有效發揮離不開政府職能轉變的完善和社會的自管理和自服務的形成。

以現代治理理念為基礎的中國特色社會治理體系的形成，其根基在于社會組織參與社會治理的法治保障和中國邏輯。建設法治中國、建立法治型政府需要將社會組織參與社會治理的主體地位、功能發揮、治理機制等統一于中國的法治進程之中，將其制度化、規范化、體系化，以法律和制度為準則處理社會組織參與社會治理的各種關系、問題，為社會組織動員社會力量、激發社會活力進而參與社會治理提供社會和制度空間。同時，社會組織參與社會治理，必須以中國的傳統優秀文化、社會結構、中國國情為基礎，強調社會組織與政府的互動而非對抗和制衡，建立具有中國特色的社會組織參與社會治理的邏輯，實現經濟社會的協調、可持續發展，推動中國特色社會組織發展道路、中國特色社會治理體系、中國特色社會組織參與社會治理機制的理論與實踐發展，亦即落實黨提出的“四個全面”戰略布局和五大發展理念。

社會組織的服務、治理、倡導三個功能在黨的十九大報告中得到更為明確的闡述。首先，根本矛盾的轉變為社會組織利用自身優勢、充分發揮作用提供了充足的服務空間。黨的十九大報告提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會組織可以充分發揮自身服務的差異性、針對性來彌足公共服務的不足；其次，社會治理體系的不斷發展和完善為社會組織參與社會治理體統了制度空間。黨的十九大提出“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。”這為社會組織參與社會治理機制、推動社會治理的科學性、制度化提供了制度保障；再次，政治協商制度的完善為社會組織提供政策建議、發揮倡導功能提供了政治空間。黨的十九大提出“統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商”，這為發揮社會組織的代表性、反映特定群體尤其是弱勢群體或行業的訴求提供了堅實的政治保障。

科學、合理、有效的治理是社會組織發揮服務提供、社會治理參與、社會組織協商等作用的前提。社會組織的治理主要有三個方面需要尤為注意：一是，內部治理層面，主要是完善社會組織內部治理結構和議事規則，首先在組織內部實現所秉持的民主、科學、透明的決策、執行和監督理念、體系和機制；二是在外部治理層面，要充分領會和把握習近平新時代中國特色社會主義思想的科學內涵和深刻意義，基于中國的政治、經濟、社會和文化結構的基礎上，接受黨的領導和法律、法規的規制。正如黨的十九大報告所提出的“堅持黨對一切工作的領導”，社會組織在開展工作時需增強四個意識，堅持服務人民尤其是弱勢群體，堅持自身服務和參與治理、協商的創新型、規范性，進而增強自身的代表性、功能發揮的充分性、治理結構的科學性和效果的民主性；三是作為治理技術的組織和項目管理層面，充分吸收受益人的參與，真正做到項目的參與式設計、實施、管理和評估，接受包括受益人在內的社會監督。

李勇 法學博士，清華大學公益慈善研究院院長助理，公益社創實驗室負責人，明德公益研究中心主任。兼任《中國非營利評論》編委會委員、北京師范大學珠海分校慈善學院兼職教師、亞洲開發銀行項目專家等。研究領域為社會組織與社會治理、社會創新。