淺談撤縣改市加快推進城鄉一體化

李芳

摘 要：大量的農村人口向城市轉移，發展中小城鎮迫在眉睫，這個發展不僅是中小城鎮面積規模的擴大，而是使中小城鎮獲得體制上認可的城市身份，得到"城市"的待遇，城鄉一體化才能更順利的發展、才能名正言順。重啟'撤縣改市'，擴大部分經濟強縣的自主管理權限迫在眉睫。

關鍵詞：城鎮化；城鄉一體；

在目前城鄉一體化的進程中，一個關鍵的問題是要解決農村人口往哪里去的問題。隨著現在我國的交通條件改善極大，交通的便利程度大大提高，同時家庭汽車的普及，經濟的進一步發展，產業的轉移也在加速。這都為城鄉一體化提供了條件。大量的農村人口向城市轉移，幾億的農民不可能都去大城市，必然有很大一部分要到中小城鎮來，發展中小城鎮迫在眉睫，這個發展不僅是中小城鎮面積規模的擴大，而是使中小城鎮獲得體制上認可的城市身份，只有有了與城市的身份，得到“城市”的待遇，城鄉一體化才能更順利的發展、才能名正言順。重啟‘撤縣改市，擴大部分經濟強縣的自主管理權限迫在眉睫。

現在在我國的城市和農村，我們能感覺到明顯的差距。在北上廣深，我們覺得我們不比任何一個發達國家差，但當你一路向西時，到西北的廣大農村地區時，也會看見當地基礎設施建設的落后。

國家統計局今年1月發布的2016年經濟數據顯示，目前，中國的城鎮人口占總人口比重（常住人口城鎮化率）為57.35%。戶籍人口城鎮化率為41.2%。這個比例不但低于發達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我們差不多的發展中國家60%的平均水平。這就需要把一批已經符合城市化要求的縣、鎮由農村政區轉化為城市政區。

2014年公布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，到2020年，我國的常住人口城鎮化率將要達60%左右，而戶籍人口城鎮化率將要達45%左右，并且要盡量實現高達1億左右的農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。此后，在2014年召開的兩會上，李克強總理的政府工作報告提出，城鎮化是解決城鄉差距的根本途徑，也是最大的內需所在。要“促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”，發揮好城鎮化對現代化的支撐作用。

這說明，中央政府把加快“城鎮化”作為今后工作的一個重點，也把“城鎮化”作為我國今后經濟穩定增長的一個支撐。

實際上，我國偏低的城鎮化水平還存在東西發展不平衡的問題。據統計，在我國的東部地區的城鎮化率達到62.2%，而中西部地區分別只有48.5%左右，而且兩者城市的建設程度也有差距。2016年年底中國的城鎮化率為57%左右，與2030年70%的目標有很大的差距。這樣一直到2030年，我國的城鎮任務都很重，這都需要加強中小城鎮的建設，使中小城鎮成為能吸引人，能留住人，經濟繁榮，管理理念先進，能讓城鎮居民安居樂業的新興城市。

根據全國第六次人口普查數據顯示，在2010年，我國人口在五十萬以下的城市共有380個，也就是小城市的數量是380個。在我國的行政區劃上，縣城和鄉鎮都是農村政區的概念，縣一級政府的行政獨立自主權，財政獨立自主權都比較小；市才是城市政區的概念，各方面的獨立自主性都比較大。正常來說，隨著改革開放我國經濟的高速發展，我國應該有的許多縣城和部分東南沿海地區的鎮在產業結構發生變化，經濟實力逐漸增強，城區人口逐步聚集，已經達到了小城市的標準，但在1997年以后，基本停止了縣改市的工作。直到最近兩年，才重新有了松動的跡象，有幾個縣改市成功如經民政部批準：2010年9月，云南省撤銷蒙自縣設立蒙自市。同年12月，云南省撤銷文山縣設立文山市。2013年1月，吉林省撤銷扶余縣設立縣級扶余市，云南省撤銷彌勒縣設立縣級彌勒市。2014年12月，云南省撤銷香格里拉縣設立縣級香格里拉市。2015年2月，四川省撤銷康定縣設立縣級康定市。同年8月，廣西壯族自治區撤銷靖西縣設立縣級靖西市，云南省撤銷騰沖縣設立縣級騰沖市。同年11月，四川省撤銷馬爾康縣設立縣級馬爾康市。12月，同意黑龍江省撤銷東寧縣設立縣級東寧市。2016年1月，黑龍江省撤銷撫遠縣設立縣級撫遠市。同年3月，撤銷江西省星子縣設立縣級廬山市。6月，同意云南省撤銷瀘水縣設立縣級瀘水市。這些“縣改市”成功的地方無一不是在我國西部或東三省的經濟欠發達地區，說明審批部門是想通過這些地區的“縣改市”，增加當地的自主權，以達到發展當地經濟的目的。

而且在一邊限制一些經濟發達的縣鎮改市，在另一邊部分有需求的地方開始了“縣改區”，或是“省管縣”，這種改革不是為了簡政放權，不是給這些經濟規模，人口數量已經達到小城市標準的縣鎮更多的獨立自主權，讓他們做大做強，而是為了加強統籌管理，讓上一級的城市通過行政手段和等級優勢獲取更多的資源，而級別較低的區，可支配的資源更加的稀少，結果因為地方財政的可支配資金少而無力改善當地的基礎設施和提高當地居民的公共福利，這種“改”是違背了經濟規律的，對我國的新型城鎮化進程是不利的。

根據民政部數據，全國的市轄區數量從2000年的787個增至2011年的857個，而縣級市則從400個下降到369個。一些全國聞名的百強縣并沒有發展壯大，成為獨立的小城市，而是變成了所謂的市轄區諸如我們耳熟能詳的順德市、錫山市、吳江市都是這樣的。

所以在“十三五”期間，我們要順應我國城市化發展的需要，推動以縣鎮的政區化的改革，使達到小城市標準的縣，鎮能順理成章的變成市。這樣才可以使我們的新型城鎮化順利的完成2020年，我國的常住人口城鎮化率將要達60%左右的建設目標。

目前，全國至少有165個縣“撤縣設市”的相關申報材料已報到國務院在等待相關部門的審批。

當然簡單的縣改市也有一些可以預期的問題。首先對于很多官員來說，意味著權力的增加，可支配財政收入的增加，相關干部級別的提高，職能部門的增加等，所以，縣改市如果沒有提前理清相關職責的情況下，就將面臨著部門、官員以和行政成本的增加，行政效率的下降。同時，民政部1997年以前提出的縣改市的標準沒有與時俱進，已經嚴重滯后，對現在的普遍發展起來的縣鎮已經不能起到多少的篩選的作用了。所以為了避免可能出現的啟縣改市還需要重新修改撤縣改市的標準，要從經濟，人口，市政建設，社會發展等四個方面。以及東西部的區別給出可量化的條件。而且每過數年修訂一次，標準不宜定的過于苛刻。。這個標準應該是縣改市的底線，但不是充分條件。同時縣改市，應該是當地政府行政職能的調整，工作重心的改變，獨立自主性的增強。而不是簡單的行政基本的改變，權力的增加。

同時在改革開放以來，在東南沿海地區形成了一大批規模巨大的鎮。這些鎮的特點是人口規模大，經濟體量大，工業產業比重大，城市化程度高，有些地方人口規模已經超過一些小城市。例如，在廣東的佛山市獅山鎮，它的常住人口已經超過70萬人。第六次人口普查中，全國常住人口排名前十的鎮中有六個都分布在廣東東莞市，其常住人口均超過35萬人。而且這些鎮的經濟規模也極大。

對這些超級鎮可以考慮設為鎮級市。可以以經濟、社會發展、人口、政設施、區位等為標準設立具體的限制讓這些已經城鎮化程度很高的鎮成為真的成為城市，不能僅僅因為行政級別不夠就一直定為鄉鎮，這也影響當地的發展。

參考文獻：

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[2]秦津，申雨璇，政偉，等.淺談推進城鄉一體化的措施[J].價值工程，2010，29（4）：94-94.endprint