淺析我國PPP模式面臨的問題及對策

武翰+章弓哲

摘要：從最早深圳沙角B電廠的拉開大幕到2016年底的2.2萬億，PPP模式的出現(xiàn)不僅有效地緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的匱乏，而且在促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。本文結(jié)合現(xiàn)實環(huán)境分析了我國PPP模式所面臨的問題，并為推動其的發(fā)展提供了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：PPP模式、政府部門、私人部門

一、引言

伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會公眾對公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求日益迫切，傳統(tǒng)的融資模式已經(jīng)無法滿足對資金量需求巨大的基礎(chǔ)建設(shè)的要求。資金的不足嚴(yán)重制約著各國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及經(jīng)濟的發(fā)展，如何破除資金對基建的限制成為了各國政府極為關(guān)心的問題。一個新的概念--PPP（Public-Private-Partnership）開始進入人們的視線，其最早是在1982年由英國政府提出的，是指為了提供某種公共物品或服務(wù)，政府與私人部門之間以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，而形成一種伙伴式的合作關(guān)系。

PPP模式的出現(xiàn)為政府進行基建融資提供了一種新的思路，其不僅可以提高公共物品建設(shè)資金的使用效率，而且有利于先進的工程技術(shù)、管理技術(shù)在基建中推廣。近些年來，PPP模式在我國得到了極大的關(guān)注，國務(wù)院、財政部、發(fā)改委以及各地方政府接連頒布了一批文件，要求將PPP模式應(yīng)用到我國的基建領(lǐng)域。但在實際運行過程中，PPP模式仍然暴露出很多問題。

二、存在的問題

（一）法律制度不健全

對于參與PPP模式的雙方而言，其地位是不平等的，政府部門依靠著其所掌握的行政權(quán)力而在博弈中處于絕對優(yōu)勢地位。如果沒有完善的法律、制度約束，政府部門就會依照自己的意愿行事，從而損害私人部門的利益，這不利于PPP模式的積極發(fā)展。然而，在我國目前還沒有一部專門針對PPP模式的法律法規(guī)。

（二）項目質(zhì)量偏低

我國PPP項目的發(fā)展相對于發(fā)達國家而言，無論是理論的創(chuàng)新還是實際的運作，其質(zhì)量都不高，還處于初級階段。理論上，對PPP模式的研究還沒有形成一套完整的理論體系。實踐中，項目應(yīng)用范圍不夠?qū)挘饕窃趥€別行業(yè)和局部地區(qū)試點運行，缺乏具有示范效應(yīng)的成功項目。

（三）政府和市場的邊界不清

相較于在傳統(tǒng)基建模式中的主導(dǎo)地位，政府在PPP模式中的角色應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖康膮⑴c者和監(jiān)督者。由私人部門負(fù)責(zé)項目的具體過程，政府不能隨意干預(yù)。在實際運行中，部分地方政府仍然存在“越位”現(xiàn)象，在建設(shè)中既充當(dāng)了運動員又干起了裁判。對項目的過度干涉，無疑直接扭曲了市場在資源配置中的作用。

（四）面臨的金融風(fēng)險大

PPP項目的一個顯著特點就是投資規(guī)模大、期限長，其運作過程中風(fēng)險管理的優(yōu)劣成為決定項目能否成功的關(guān)鍵。由于PPP項目的資金來源主要是貸款，因此利率的微小變動就將直接影響融資成本，進而對項目本身產(chǎn)生巨大的影響。同時鑒于一些PPP項目發(fā)生在跨國之間，匯率的變動以及國家的風(fēng)險也將在很大程度上影響著項目的收支。正是由于PPP項目所暴露的金融風(fēng)險大，因而造成了其收益率偏低，失敗概率較高的現(xiàn)狀。

（五）風(fēng)險分擔(dān)機制不合理

對于PPP模式合作的雙方，兩者的出發(fā)點是不同的。政府部門注重的是項目給公眾帶來的效益，為的是維護公共利益；而私人部門更注重項目給公司所帶來的經(jīng)濟收益。因此，雙方要明確項目建設(shè)中的權(quán)責(zé)，建立有效的風(fēng)險分擔(dān)機制，將項目面臨的風(fēng)險分配給相對有利承擔(dān)的一方。從實際情況來看，一些地方政府為了加大對私人資本的吸引力度，往往在項目合同中加入隱性擔(dān)保，從而承擔(dān)了不必要的風(fēng)險，為項目的發(fā)展埋下隱患。

三、對策分析

（一）加大政策扶持力度，進一步完善法律體系

完善的制度是PPP模式成功運作的保證，而政策的支持不僅會增強投資者的信心，也會在一定程度上降低項目的成本和風(fēng)險。因此相關(guān)政策可以做一些調(diào)整，比如，簡化立項的許可和審批制度；增強招投標(biāo)條款的彈性；明確設(shè)計、建設(shè)、運營中的相關(guān)責(zé)任、統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)界定的標(biāo)準(zhǔn)以及完善風(fēng)險分擔(dān)、定價機制等。

（二）培養(yǎng)PPP專業(yè)化人才

由于PPP模式的運作過程較復(fù)雜，會涉及到立項、招標(biāo)、運營等多個方面，因此需要培養(yǎng)專業(yè)化人才。可以采取的是：加大有關(guān)PPP專業(yè)知識的培訓(xùn)力度，努力提高本土人才的質(zhì)量；派遣部分優(yōu)秀人才去國外實地考察、學(xué)習(xí)前沿理論以及成功應(yīng)用經(jīng)驗；依據(jù)相關(guān)政策建立專業(yè)化的中介機構(gòu)指導(dǎo)和監(jiān)督項目的運行。

（三）劃清政府與市場的邊界

在PPP模式中要以私人部門為主，政府部門發(fā)揮好監(jiān)督和輔助作用。對于由私人部門負(fù)責(zé)的項目過程等，政府決不隨意干預(yù)。同時，政府部門要牢固樹立“三個意識”，即堅持市場意識、法治意識、契約意識；要致力構(gòu)建“三個清單”，即權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單；要力爭實現(xiàn)“三個突破”，即技術(shù)層面的突破、監(jiān)管層面的突破、改革層面的突破。

（四）加強風(fēng)險管理、設(shè)計合理分擔(dān)機制

在項目運作時，首先由政府部門對項目的風(fēng)險進行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖R別，然后通過定量的方法評估風(fēng)險發(fā)生的概率以及對項目的影響程度。在風(fēng)險識別和評估的基礎(chǔ)上，根據(jù)項目雙方所能承受風(fēng)險類型來配置風(fēng)險。政府部門易于把握政策的變更，應(yīng)該承擔(dān)政策風(fēng)險；私人部門易于經(jīng)營、管理項目，應(yīng)該承擔(dān)財務(wù)風(fēng)險、營運風(fēng)險；而對于一些不可抗力的風(fēng)險，應(yīng)該依照實際情況由雙方共同承擔(dān)，并且要根據(jù)項目的進展變化及時調(diào)整風(fēng)險分擔(dān)規(guī)則，建立風(fēng)險配置的動態(tài)管理機制。

參考文獻：

[1] 楊秋波，侯曉文. PPP模式風(fēng)險分擔(dān)框架的改進研究[J].項目管理技術(shù)， 2008， （8）：13-17.

[2] 趙曄. 我國PPP項目失敗案例分析及風(fēng)險防范[J].地方財政研究， 2015， （6）：52-56.

作者介紹：武翰章（1992-），男，山西大同人，山西財經(jīng)大學(xué)2016（金融工程）學(xué)術(shù)碩士研究生，研究方向：金融資產(chǎn)定價。

弓哲（1994-），男，山西晉中人，山西財經(jīng)大學(xué)2016（金融學(xué)）學(xué)術(shù)碩士研究生，研究方向：商業(yè)銀行經(jīng)營管理。