貧困地區視角下供給側結構性改革的財政政策研究
——以甘肅省為例

■/何 宏

貧困地區視角下供給側結構性改革的財政政策研究
——以甘肅省為例

■/何 宏

時下，官員學者論及經濟發展每言必稱供給側結構性改革，必論“一帶一路”發展戰略，必談支持高新科技發展和戰略新興產業，似乎依此思路便包打天下萬事大吉，殊不知對貧困地區而言，未必全是促進發展的正能量，若非準確發展定位，明晰發展前提與基礎，則改革的陣痛必將影響深遠。本文通過對各項供需要素的分析認為，貧困地區應從省情實際出發，圍繞政府職能、均等化的基本公共服務，發揮貧困省份財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。“讓人民群眾更有獲得感”，進行公共財政政策的選擇。

貧困地區 供給側改革 財政政策

經濟新常態下，財政運行趨緊，收入增長趨緩，支出增壓趨強，赤字比例趨升，債務風險趨大。國家的解困良策是供給側結構性改革，對貧困地區而言，長遠固然利好，但近憂難解。以甘肅省來講，“三去一降一補”，去產能固然是割癰除患的必然選擇，但動搖的是支柱產業，本省工業經濟增長的80%來自于“兩高一資”的企業；營改增為起點的減稅降費降成本，致本極困窘的基層財力更趨拮據；而受制于經濟基礎薄弱，公共基礎設施、基本公共服務的短板，存在巨額的財力缺口。本文試圖通過分析比較，從發揮財政在國家治理的基礎和支撐作用出發，探討如何選擇財政政策，更加符合省情實際，更加有利于社會經濟發展、履行政府職能、人民群眾的獲得感和扶貧攻堅大業。

一、定位：貧困地區不宜脫離省情盲從國家戰略

在甘肅省第十三次黨代會《緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，為加快建設幸福美好新甘肅而努力奮斗》的論述中，以相當篇幅闡述如何落實習總書記的“八個著力”，“圍繞著力轉變經濟發展方式，推進經濟結構戰略性調整，不斷提升綜合實力，提出五個方面的重點任務”。這些重點任務給人以高大上的感覺，包括大數據、云計算、新能源、新材料、高端裝備、智能制造、生物醫藥等國家乃至世界尖端的戰略新興產業，以甘肅省的人才、技術、資本等條件，具備面面俱到的發展條件嗎？“創新基礎由四個部分組成：一是法律基礎，對知識產權的保護；二是財力基礎，需要強大的財力支持；三是物質基礎，沒有現代化的實驗室，不可能創新。美國之所以能吸納全世界的人才，關鍵是有最好的實驗室；四是人才基礎，核心是將人的聰明才智調動起來，人才制度起著決定性的作用。”在甘肅的經濟總量中，這些所謂高、精、尖的新興產業，要么貢獻份額極小，要么徒具虛名。竊以為經濟結構調整擬或社會經濟發展，是各項要素優化配置后的集中表現，不是單純努力就可以實現的，不宜盲從國家發展戰略，而要從省情實際出發，準確定位本省的發展能力，從補短板出發，明晰政府與市場的邊界，著眼于對公共基礎設施建設的投入、公共服務的提高和“人民群眾更有獲得感”，做我們擅長做的、能做到的和切實有利于增進民眾福祉的事，而非邯鄲學步東施效顰，跟在發達地區之后亦步亦趨。對貧困地區而言，實際供需兩側都是弱勢，必須從供需兩側同時發力。具體分析供需兩側的各項要素，明晰甘肅省定位。

（一）需求側

即俗稱的“三駕馬車”，概指消費、投資、出口，需求側決定短期經濟增長率（圖1）。

圖1 需求側三駕馬車與供給側四大要素

消費與投資對經濟增長貢獻平穩正向，年均貢獻均達六成多，但出口表現為對經濟的負拉動。

（二）供給側

主要是勞動力、土地、資本、創新四大要素在實現優化配置條件下，所實現的中長期潛在經濟增長率。

1.要素基本數據（見表1～表4）。

2.供給側各項要素的基本分析。供給端的四大要素“在人口紅利消失、投資回報遞減、杠桿率提高的情況下，只有提高所謂索洛余值，即技術進步、效率提高對經濟增長的貢獻，實現全要素生產率（TFP）的提高，優化結構，促進創新，實現經濟發展方式從粗放發展到集約發展的轉變，才能突破目前的困境”。也就是說，新的、可持續的經濟增長來自于技術與創新之“索洛余值”。

（1）科技創新。根據四川省社科院發布的《中國創新指數報告（2016）》，甘肅省無論創新綜合指數，以及創新環境指數，都敬陪全國倒數幾位（圖2）。

該報告分析指出，“從全國區域來看，創新水平與海拔高度呈明顯的負相關性，依我國地勢三級階梯降低，區域創新水平呈逐級升高之勢”，“東部地區已率先總體進入環境制衡階段，而中西部和東北地區仍然處于投入驅動階段，還尚未進入產出掣肘階段”。客觀地講，甘肅省的科研院所、大專院校具備一定的科技基礎，無論科研投入擬或科技成果都連年增長（表4），但一是科研成果轉化率很低，難以助力經濟發展；二是與東、中地區相比科技實力的差距顯而易見，科技與經濟契合度低，在戰略新興與高科技產業領域不具競爭力。甘肅省經濟增長的“索洛余值”應著眼于傳統產業科技含量提升、產業鏈延長、個性化品牌化和質量的提高。

圖2 全國創新梯度格局

（2）人口紅利。所謂“人口紅利”，是指一個國家的勞動年齡人口占總人口比重較大，撫養率比較低，為經濟發展創造了有利的人口條件，整個國家的經濟呈高儲蓄、高投資和高增長的局面。據表一，甘肅省人口“十二五”期間保持平穩適度增長，年均自然增長率6.1%；2015年總撫養比37.68%，每10萬人接受大專及以上教育人口7520人，文盲率達8.69%。但隨著城市化和老齡化的進程，15-64歲（勞動年齡）人口已呈現減少趨勢。同時，本省最低工資標準列全國第16位，而城鎮居民可支配收入及農民純收入列全國末位，表明勞動力優勢和人口紅利正在衰減。

表1 甘肅省“十二五”期間勞動力變化情況 單位：萬人

表2 甘肅省“十二五”期間產業結構 單位：億元

表3 甘肅省“十二五”期間財力情況 單位：億元

表4 甘肅省“十二五”期間科研（R&D）發展情況 萬元、人、件

（3）財政實力。如表3，甘肅省“十二五”期間財政實力不斷增強，但各級財政自給率較低的現狀未得改觀，2015年甘肅省財政自給率僅25.1%，十四個市州平均自給率為23.1%，只有嘉峪關、蘭州等5個市州在平均線以上，甘南州僅為6.4%，67個省直管縣平均為12.6%，敦煌市、華亭縣等27個縣高于平均值，東鄉縣、卓尼縣和碌曲縣甚至低于5%。即甘肅省四分之三的財力來自于上級財政的轉移支付，加之供給側結構性改革之減稅降費的舉措，由此對基層財政“保工資、保運轉、保民生”產生深刻影響，而甘肅省的扶貧攻堅大業還有很艱難、很長的路要走，公共服務、公共基礎設施欠賬、短板還很多，在這樣的背景下，不禁引人思考，我們具備一哄而上與發達省份爭玩高端的本錢嗎？

3.契合省情的定位。供給性結構性改革的目的，是為了通過調整產業結構，提高全要素生產率，高新科技、戰略新興產業固然是國家發展的重點和新的經濟增長點，但對甘肅省而言，在人才、資本、技術等要素上，并無任何比較優勢可資運用，跨行業的調整和傷筋動骨式的轉型升級并不可取，如以此定位發展重心，何能回歸政府的本職，確保提供更優質的公共服務。因此，補城鄉公共基礎設施較差之短板，以及側重于本省優勢產業的技術改造，提升質量和要素生產率尤其重要。

二、困境：供給側結構性改革對貧困地區的影響

十八屆三中全會提出了供給側結構性改革的總體目標。供給側結構性改革源于供需錯配，有效需求不足，要通過“三去、一降、一補”調結構、穩增長，提高供給質量與效率、改善供給結構，最終提高全要素生產率。從長期來看，供給側結構性改革為經濟穩定、可持續發展提供了新的增長引擎，但短期內結構調整的陣痛亦無疑是深刻的，尤其對貧困地區來講代價更為沉重，經濟發展與資源環境的矛盾更趨尖銳，由此也面臨一個挑戰，如何在積極貫徹落實國家供給側結構性改革的情況下，應對以更科學、更適合省情的公共財政政策，確保穩增長、調結構和促民生三大政策目標，從而取得陣痛后的新生。

（一）“三去、一降、一補”的影響

1.去產能。甘肅省是全國重要的能源、原材料基地，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等行業是甘肅省國民經濟的重要基礎產業。根據《甘肅省鋼鐵煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展實施方案》，確定2016—2020年全省化解生鐵過剩產能310萬噸、粗鋼300萬噸和煤炭行業1000萬噸產能。

影響:十八大報告提出，要分清政府與市場的界限，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。所謂“去產能”的提法，原本就帶有行政干預的色彩，假若在市場經濟環境中，各類經濟主體均是平等的競爭，完全可以通過優勝劣汰的法則，自然完成去除過剩產能的過程。在甘肅省的經濟總量中，涉及“兩高一資”和過剩產能的工業企業占有相當的比重，去產能的直接作用，一是縮減生產總值，財政收入增速進一步放緩，影響地方政府的收支平衡及公共服務的提供；二是隨著結構的調整、去產能的落實，相關企業面臨關停，導致很多企業職工的下崗、再就業，雖然國家相應安排了安置救助資金，但仍然給很多群眾帶來切膚之痛，亦是民生保障之殤。

2.去庫存。甘肅省地處青藏、黃土和內蒙三大高原交匯處，自然生態極其嚴酷，是典型的“十年九旱”省份，域內70%以上是山地、沙漠和高原，很多地方不具備人類最基本的生存條件。房地產業之于甘肅，在群眾生活上，是移民搬遷、改善生存狀態的重要載體；在經濟結構上是縣域經濟二、三產業的支柱和主要稅源；在全省經濟發展上，是關聯性很大的產業，直接帶動著鋼鐵、水泥等眾多行業的發展。甘肅省的市州一級因存在人口流入、產業相對集中以及多年來經濟發展滯后形成一定的剛需，房地產庫存并不嚴重，且房價也較堅挺，主要是縣區一級，一方面房地產業已成為帶動二、三產業的主力，另一方面又因人流、物流等承載力的有限和剛需的逐步釋放，存在較大的去庫存壓力。2016年對秦安縣和麥積區的調研表明，房地產業的興衰，直接影響縣域經濟的發展（表5、表6）。

表5 秦安縣2013-2015年房地產行業及相關稅收增長變化情況 單位：萬元

表6 麥積區2013年-2015年房地產行業基礎數據表

兩個縣區的情況，在甘肅省的縣區中有一定的代表性，由于房地產業在縣區第三產業中表現比較突出，稅收留成比例較高，對縣區級可用財力的增長起到一定的支撐作用。但也呈現四個主要特點：一是行業規模不斷擴大，投資增長較快；二是剛性需求減少，房屋銷量增長趨緩；三是存量房增加，去庫存壓力加大。四是房產項目以續建為主，行業增速放緩。

影響：房地產業對縣域經濟的支撐作用毋庸置疑，但近幾年的井噴式發展，已釋放了剛需，要想有效地、可持續地發展，需從供需兩側同時發力，既擴大有效需求，又要創新供給。若無城鄉流動戶籍、基本公共服務等方面的制度創新，則勢必影響去庫存的落實，也直接影響縣級財力的穩定增長，進而影響基層政府職能的發揮。

3.去杠桿。2016年初，甘肅省政府辦公廳印發《甘肅省金融支持企業去杠桿工作實施方案》，通過落實差別化信貸政策，支持企業“去杠桿”。“甘肅省鼓勵銀行業金融機構在風險可控前提下，適當降低新能源汽車、二手車的貸款首付比例，合理擴大汽車消費信貸，支持新能源汽車生產、消費及相關產業發展。引導銀行業金融機構堅持區別對待、有扶有控原則，對鋼鐵、有色、建材、煤炭等行業中產品有競爭力、有市場、有效益的優質企業繼續給予信貸支持，幫助有前景的企業渡過難關。支持工業企業積極穩妥化解產能過剩，對產能嚴重過剩行業未取得合法手續的新增產能建設項目，一律不得給予授信；對長期虧損、失去清償能力和市場競爭力的“僵尸企業”，或環保、安全生產不達標且整改無望的企業及落后產能，堅決壓縮退出相關貸款。將“去產能”與“去杠桿”相結合，限制產能過剩企業融資規模，嚴格控制信貸資金用途。”2016年全省金融機構新發放貸款加權平均利率為6.26%，同比下降0.62個百分點，企業銀行貸款和債券市場融資利率均處于2014年以來的歷史最低水平。全省金融機構累計為全省2352戶工業企業辦理貸款再融資577億元，貸款重組11.06億元，其中，全省戰略型新興產業貸款余額732.12億元。

影響：對地方政府而言，以GDP增長為核心政績考核的執政思路未變，以投資驅動經濟增長的基本格局未變，對提高區域內投資規模表現出強烈欲望，而高杠桿率和高債務率是貧困省份確保投資規模的前提，“去杠桿”陷穩增長與規避高債務風險的兩難。去杠桿與去產能、去房地產庫存密切相關，雖然政策要旨毋庸置疑，但卻勢必給本已下行的地方經濟和困窘的地方財政雪上加霜。

4.降成本-減稅降費。減稅降費是推進供給側改革，為企業注入活力、提質增效的重要舉措，但對地方政府尤其是貧困地區來講，受全面開展營改增試點、落實國家結構性減稅政策影響，地方財政收入增速明顯回落，而財政支出多為剛性支出，造成財政收支矛盾突出的局面。“甘肅省2016年全年營改增政策性減稅累計達到24.6億元，其中地方級減收15億元，拉低全省收入增幅2個百分點”。一般公共預算財政收入786.8億元，較上年增長5.7%，財政支出3152.7億元，較上年增長6.6%，高于財政收入的增幅。

影響：“實際上，稅收也好，收費也罷，說到底，都是作為政府的收入來源、基于彌補政府支出的需要而征收的。減稅降費直接牽動的是政府收支的平衡格局。以什么樣的財源填補減稅降費之后留下的政府收入虧空，不僅對于實現政府收支再平衡至關重要，而且關系到減稅降費的實質效應以及宏觀經濟政策的最終導向。”

5.補短板。2016年12月，甘肅省委、省政府印發《關于加快補齊發展短板促進經濟社會協調健康發展的指導意見》，提出我省經濟社會發展相對滯后，經濟總量小，發展不平衡、不協調、不可持續的問題較為突出，存在許多短板。包括貧困程度深，脫貧攻堅任務繁重；總量供給不足，交通、水利、信息等基礎設施瓶頸制約突出；產業結構矛盾突出，增長模式不可持續；基本公共服務設施薄弱，保障水平低；人力資本發展支撐薄弱，科技創新能力不足。

（二）要素約束

1.勞動力約束。中國前三十年的經濟高速發展得益于三個主要因素（紅利），即改革（放松管制，釋放活力）、勞動力（廉價）、開放（全球化）。經濟新常態下，勞動力、土地、資源等要素成本上升，要素投入驅動增長的方式難以為繼，這是發達地區的現狀，而在甘肅，很多官員學者基于扶貧攻堅的需要，提出加強勞務輸出，但由于教育事業的發展滯后，文化和技能的差異，本省輸出的勞動力，仍處于產業鏈的末端，廉價的勞動力成為發達地區的紅利，且形成鄉村家園的空心化，不利本省的可持續發展。

2.環境約束。“生態保護與建設任務艱巨，治理難度很大，全省森林覆蓋率居全國第27位，90%的可利用草原出現退化，沙化土地占全省土地總面積的28%，濕地功能退化，水土流失治理度僅27.37%，生態災害頻發多發，局部地區生態環境惡化趨勢尚未得到有效遏制。”甘肅省同時又是以有色金屬、石油化工等為支柱產業的資源性省份，面臨著發展經濟與保護脆弱生態的兩難困境，如何找到發展平衡點，落實好習總書記“青山綠水就是金山銀山”指示，是艱巨而困難的課題。

3.經濟結構約束。按產業分析，2015年甘肅省產業結構14.1∶36.7∶49.2，全國平均8.8∶40.9∶50.2，雖然三二一的總體結構漸趨合理，但一產仍占較高比重，而二產又多是面臨去產能調結構的“兩高一資”工業企業，第三產業尚低于全國平均水平，且區域發展不平衡，對穩增長可持續發展影響很大；按經濟成分分析，我省非公經濟總體上經濟總量小、企業規模小、增加值占比低、結構不合理。2015年末，甘肅省非公經濟對GDP、稅收和就業的貢獻率分別為45.8%、49.17%和71.1%。而三項指標全國平均超過60%、50%和80%，我省非公市場經濟主體90%從事第三產業，其中70%集中在批發零售業，從事第二產業的不到7%，而且以個體工商戶為主，規模小、檔次低。

三、選擇：從供給側發力優化資源配置的路徑

（一）契合實際的財政政策目標

1.謅議甘肅省部分發展政策。甘肅省的歷任領導以及相關部門，為謀改革發展大局，可謂嘔心瀝血，出臺了很多政策，但效果有限，究其根本實因政策理念差異，觀念上仍停留在“家長式”的為民做主上，或脫離實際的盲目布局上。

（1）財政金融政策。近年來財政系統非常流行“四兩撥千斤”撬動金融資本助力經濟發展的財政政策，本意不錯，但政策效果有限且產生很多副作用，如甘肅省大力推廣的金融扶貧，以財政貼息給貧困戶3-5萬元的貸款，想當然地以為農戶只要有了小額貸款，就會發展生產脫貧致富。竊以為，窮人之所以貧窮，端在于文化基礎差而囿于“窮人思維”，扶貧關鍵在于扶智，以及通過改革提供更優質的公共服務和更適宜發展的政策環境，降低發展的體制成本。農村非常需要金融支持，一是通過政策引導增加農村金融供給總量；二是完善政策改革金融惠及民眾的制度障礙，解決貸款難、貴等問題。而非直接給予小額貸款，既存在隱性金融風險，又無助于農村金融意識的培育，也無益于貧困戶“內生動力”的產生，況且市場經濟發展到今天，亦非昔日賣方市場只要有產品就有收益，依此貸款一窩蜂地發展養殖、種植，很多年景都出現了農產品的“產能過剩”，與政策初衷相悖。

（2）政府引導基金。是指由政府出資，并吸引有關地方政府、金融、投資機構和社會資本，不以營利為目的，以股權或債權等方式投資于創業風險投資機構或創業風險投資基金，以支持創業企業發展的專項資金。這是財政專項資金“撥改投”的重要改革嘗試，但并不適宜甘肅省經濟土壤，原因有三，一是政府投資引導基金，要保證投的出、退得暢，其先決條件就是股權投資，而甘肅省經濟發展滯后，建立了現代企業制度的股權企業很少（上市公司僅三十幾家），且一些股權投資企業的主營業務，未必與政府引導的政策目標相符；二是受甘肅省產業結構影響，真正參與的社會資本很少，多是大型國企，而這些國企又有相當部分屬于“兩高一資”要“去產能”的企業；三是政府引導基金的重要政策目標，是促進戰略新興產業和高新科技的創新創業，限于條件，甘肅省根本不具備與發達地區競爭的基礎。直接的結果就是，甘肅省省跟風設立了幾十乃至上百億的各類引導基金，但要么根本投不出去，要么投出去政策效果很差。

（3）商貿經濟政策。進一步加強市場建設，包括農產品批發市場、農村集貿市場等，市場建設主管部門規劃每縣建一個市場，須知市場關乎人流、物流、資金流，甘肅省很多的縣區人口很少、地廣人稀，更何況互聯網高度發達的今時今日，經濟貿易已非區域內的平面概念，而是超越時空地域的立體概念，縣縣建市場（包括縣縣建工業園區等）浪費有限的財力與資源，還值得商椎。

（4）扶貧相關工作。很多官員學者在討論扶貧工作時，都策以加強勞務輸出，但都忽略了一個問題，即我們進城務工的也不少，為什么還是那么窮，有一個經濟學的問題，說“hunt or be hunted”意即收割或者被收割，意即區域之間、人與人之間，存在能力、智力等各類差異，因而也就存在收益的差異。如若我們不從致力于提升民眾的文化和技能出發，我們的貧困戶就始終處于價值鏈、產業鏈的末端，就始終處于“被收割”的境地。教育事業的確是我省的短板，但絕非現行政策將有限的財力用于扶持高等院校擴張，而是依據公共性的高低，著眼于義務教育和職業技能教育的發展，這一點拙作《兼顧公平與效率的教育支出分析》有詳細闡述。

2.公共政策的出發點。任何政府存在的意義，如果不是已經被外國勢力收買，一定是基于該國以及該國民眾自身。如果甘肅省的領導能有民眾至上理念，真正心系全省民眾的艱難困苦，則甘肅省絕難保持十數年全國人均收入墊底的名分。我們很多的公共政策，未必都是從大眾或窮人的角度出發，相當多的時候，政策的出臺，僅僅是為了滿足某些領導的政績沖動，是下級迎合上級的的手段罷了。

公共政策的出發點只能是公共利益，“公共性始終是現代財政制度的核心”，因此公共政策的決策，必須符合以下要旨：政策的制定，是否有助于保證公共性級次的選擇從而保證公共性；是否保證“能以較低的成本有效地緩解貧困，各項目內部或項目之間的資源配置應能實現社會福利最大化目標相一致的組合”；是否有利于維護公平正義，有利于促進社會利益公平分配和社會秩序的穩定。

3.量力而行的政策目標。黨的十八屆三中全會提出財政是國家治理的基礎和重要支柱，要求建立現代財政制度。而公共性始終是現代財政制度的核心，財政政策的選擇，必須圍繞這個核心，應將財政政策目標回歸到提供優質的公共服務上來，這一點對貧困地區尤為重要。“甘肅省為什么這么窮”這一命題，得到省內外的廣泛熱議，仁者見仁智者見智，但多見于表象的分析，竊以為深層次的原因在于體制機制的滯后、公共政策選擇和發展戰略，脫離了本省的財力和省情實際、脫離了公共性這個核心。對我們來講，手中的籌碼很少，有限的財力不容我們期待所有領域的發展，必須立足改革，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，著力解決人民群眾最迫切需要的問題。以解決主要矛盾作為我們的政策目標。

那么，什么是甘肅省的主要矛盾。一是扶貧攻堅任務繁重，廣大群眾真的很窮，即使按規劃2020年完成脫貧任務，也僅是脫貧了2800元/人年的群體，按國際標準仍屬于“赤貧”，經濟發展的最終歸宿和目標是消費，而消費的持續增長來自消費者收入的持續增長，因此甘肅省經濟發展的政策目標，應始終圍繞全省人民的收入增長來進行；二是在全面減稅降費的背景下，基層政府“保工資、保運轉、保民生”的剛性支出壓力增大；三是區域內、城鄉間難以保障均等化的公共服務；四是產業結構矛盾突出，增長模式不可持續。還有很多的短板需要彌補，但我們的基礎、資源、要素條件有限，制約在各個領域、方面取得突破，必須有取有舍重點突破，主要矛盾的解決，重點問題的確定，需依據黨的十八屆三中全會精神，進一步明晰政府與市場的界限，讓市場在經濟發展中發揮決定性的作用，政府回歸應履行的本職，高度關切讓廣大群眾分享改革發展成果（脫貧致富）、優質的公共服務和民生保障，依此為重點，以改革為動力，尋求甘肅省突破和發展的出路。

（二）發展的路徑

在當前經濟新常態下，高速增長風光不再，要素成本大幅提高的情況下，發展的著眼點，仍應立足于改革，通過改革降低成本、提高效率。

1.出路：改革+政策創新。市場經濟，關乎競爭，既是企業、商品的競爭，也是超越時空地域的發展模式競爭。我們首先要承認落后，“知恥而后勇”，充分了解自身經濟的優劣勢，雖然落后卻也因此存在能源、勞動力等豐富和要素廉價的優勢，但“不是要素便宜就能夠變成競爭力，要素變成競爭力要變成產品，要素變成產品要組織，組織要在一個體系里頭運行。這就引申出來了體制的問題。所以，讓中國經濟崛起的真正秘密不是原來窮，而是把原來導致窮的封閉變成開放，在開放當中允許組織創新，進行體制改革。”“這個世界上的競爭就兩句話，你要么成本比人家厲害，要么手里有獨到的。”因此，必須以改革+政策創新尋找經濟脫困的良方。

2.改革行政體制，降低制度成本。進一步明晰政府與市場的邊界，通過簡政放權、減少審批事項、放松管制，降低“制度性交易成本”。著力培育公平競爭的市場環境，促進生產要素的自由流動為目標，在供給側結構性改革的倒逼下，加快政府職能轉變，逐步形成政府、社會、市場的三維治理。

3.改革人事制度，降低行政成本。某種程度上，減稅降費是政府為促進供給側結構性改革所做的犧牲，其直接影響著貧困地區基層政權的正常運轉和民生事業的保障程度。國家層面對減稅降費出現的巨額支出缺口，應以擴大赤字和發行國債的對策，而對于財力困窘的我省來講，既無發債的權力又不堪擴大赤字的重負，削減政府支出亦已技窮，年年盤活專項資金存量和削減“三公”經費已近竭澤。因此，面對甘肅省的經濟發展困局，強烈建議林鐸書記以大智慧、大決斷、大擔當，開展新一輪省域范圍的人事體制改革，精簡冗員，減少政府支出，降低行政成本。較之2001年的人事體制改革，我省人員機構的膨脹與擴張已不容小覷。

4.改革戶籍制度，釋放城鄉發展潛力。2016年甘肅省的城鎮化率為44.7%，低于全國10個百分點，若以戶籍人口計算，比率更低。經濟的發展，關鍵在于人流、物流、資金流的合理自然流動，希望有一天，戶籍改革能達到這樣的目標，讓美麗鄉村成為城里人結籬鄉野，親近自然的烏托邦，也讓鄉里人享受定居城市的自由。城鄉間戶籍藩籬的破除，有助于城鎮房地產去庫存、縮小城鄉差距基本公共服務均等化，使踐行“青山綠水就是金山銀山”落到實處。

5.以發展產業留住人，以發展教育輸出人。在農業經濟上，出臺激勵扶持政策，大力發展“1+2+3”融合產業，即發展全產業鏈農牧業生產，將農牧產品、經濟作物的生產、加工、銷售留在當地，提高產品附加值，促進縣域經濟發展，也籍此將掌握了生產技能的農民留在當地，創造新的人口紅利，還一個人丁興旺和諧的美麗鄉村。“鼓勵家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業、農業社會化服務組織等合作建立集農產品生產、加工、流通和服務等于一體的農業供應鏈體系，發展種養加、產供銷、內外貿一體化的現代農業。鼓勵承包農戶采用土地流轉、股份合作、農業生產托管等方式融入農業供應鏈體系，完善利益聯結機制，促進多種形式的農業適度規模經營，把農業生產引入現代農業發展軌道。”

在產業調整上，退二進三，據國家統計局測算，第三產業每增加一個百分點，可以提供100萬個就業崗位。一是“去產能”的國企一方面大力發展生產性服務業，另一方面結合自身資金、技術條件，助力“三農”和扶貧攻堅大業；二是大力發展職業教育，現代教育發源于十八世紀的德國，其定位很明確，就是為大工業輸送具備生產技能的產業工人。我國開放五個城市的“菲傭”和杭州的保姆殺人案，給我們的啟示是，具有較高文化素質和職業操守的保姆可以有很高的收入，同時保姆是一種稀缺資源。近年來的發達地區用工荒，也證明通過職業技能的教育培訓，可大大提高我省勞務輸出的收益，應像山東藍翔技校那樣，通過個性化、品牌化將之作為龍頭和產業發展；三是大力發展包括餐飲、商貿、養老、醫療健康、家政等服務的消費服務業，鑒于我省的人均收入較低，應進一步放松管制（城管），給“窮人”以謀生致富的活路，改革開放之初形成的一批富人，其相當部分，第一桶金即擺攤所得，在經濟學上被稱為“窮人經濟圈”，由底層經營者滿足底層民眾的消費需求。

6.大力發展旅游業。旅游業是綠色生態產業，大力發展旅游業是落實習總書記“青山綠水就是金山銀山”的重要途徑。甘肅省的旅游資源很多，缺陷是景點間距較大，平均間距在70公里以上，因而難以形成產業集聚，雖然近年來加強了基礎設施建設，但主要集中縱貫東西的公路和機場建設，對普通群眾來講，出行成本相對較高，且難以留人形成對當地消費的拉動，應以鐵路為干線，向兩側輻射，建設連接縣域景區的公路或地方觀光鐵路，形成我省獨居特色的旅游網絡。

7.建立產業技術創新聯盟。雖然本文認為限于創新基礎，近期的財政政策目標應圍繞富民進行，但從中長期經濟發展講，技術創新仍是未來的發展主題，中國經濟前三十年的高速增長，固然來自于改革和要素紅利，還有一個重要因素是充分借鑒了發達國家的技術創新，作為中國最貧困的省份之一，政府應政策引導建立涵蓋國內外、跨領域的產業技術聯盟，實施有效的財稅激勵政策，推動跨領域跨行業的產學研結合和協同創新，促進科技與經濟深度融合，加強科研成果轉化，通過知識技術的資本化、市場化，最大限度地促進跨領域跨行業的技術創新合作。從而收他山之石可以攻玉之效，助力甘肅省經濟可持續發展。

[1]魏杰.中國將大規模調整經濟布局〔N〕.政商內參，2017-10-17.

[2]吳敬璉.用大規模投資拉動增長不可再行〔N〕.新京報，2015-11-28.

[3]2016年甘肅省財政收支簡報〔C〕.2016（12）.

[4]高培勇.把握本輪減稅降費的目的和方法〔EB〕.中國社會科學網，2017-8-11.

[5]甘肅省委，省政府.關于加快補齊發展短板促進經濟社會協調健康發展的指導意見〔S〕.2016(12）.

[6]桑賈伊·普拉丹.公共支出分析的基本方法〔M〕.北京：中國財政經濟出版社，2000（04）.

F812.45

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1004-6070（2017）11-0005-09

◇作者信息：甘肅省財政科學研究所

◇責任編輯：哈明暉

◇責任校對：哈明暉