后巴黎時代中國碳捕獲與封存技術風險的監管進路

楊博文

(南開大學法學院，天津 300350)

后巴黎時代中國碳捕獲與封存技術風險的監管進路

楊博文

(南開大學法學院，天津 300350)

《巴黎協定》成為繼《京都議定書》后，全球氣候治理新模式下又一份具有法律約束力的文件。“后巴黎時代”提出的國家自主貢獻對發展中國家也做出新的要求，2017年中國首顆碳衛星發射成為全球CO2監測的“中國擔當”。碳捕獲與封存技術是碳減排的有效方法，中國在該技術的開展運行中尚處于初級水平，其中在捕捉、運輸與儲存階段存在地下資源破壞、碳泄漏等風險。因此，通過借鑒發達國家的技術監管體系，在環境風險評價、技術檢測標準方面制定相關法規、條例，構建中國的技術監管體系，更好地保障環境人權。

碳捕獲與封存技術；碳監測；風險監管體系；碳泄漏；氣候治理

《巴黎協定》為全球氣候治理建立了新的秩序，在新的治理模式下國家自主貢獻要求發展中國家也需要履行氣候責任，強化減排能力建設。中國于2016年12月22日在酒泉衛星發射中心用長征2號丁運載火箭成功將“碳衛星”發射升空，在2017年提供碳排放的量化監測，這是全球減排的重要基礎和保障。在目前所有的碳排放量減排手段中，碳捕獲與封存(CCS)技術是一項前沿技術，也是用科技手段進行減排的有效途徑。CCS技術在開發運行時要經過核查、審批、設立、終止等多個階段，技術使用過程中涉及運輸、捕捉、儲存等多個過程，運行中也存在碳泄漏等技術風險。中國在該技術的運行中較發達國家相比尚處于初期，隨著中國“CCS神華示范項目”的順利開展，為在后巴黎時代履行中國自主貢獻的國際承諾，制定碳捕獲與封存技術的風險防范監管體系，制定相關法規政策，更好地保障中國碳捕獲與封存技術的利用和實施打下了基礎。

1 CCS技術發展及潛在風險

1.1 CCS技術的發展現狀

《巴黎協定》成為國際社會的氣候行動指南，也是具有法律約束力的文件。協定強調要加快對CCS技術的推廣和應用，為實現《巴黎協定》降低2℃的目標提供相關技術支撐。CCS技術是防止CO2進入大氣層的一種新型技術，在對CO2進行捕捉后分離，然后儲存在地底、海底等不與大氣接觸的介質中。“后巴黎時代”各國都為實現減排目標推動CCS技術發展，減少電力行業等對化石燃料產生的碳排放。亞洲投資銀行與中國發改委發布了中國CCS技術發展路線，以“政府—企業—環保組織”為鏈條對碳定價做政策支撐，提高CCS技術的價值進而推廣該技術的使用范圍。中國將在2020年建立首個大型CCS技術應用項目，預計每年封存CO2總量達到100萬噸。2017年全球CCS技術應用項目有22個，年捕集量為4000萬噸，CCS技術的應用前景廣闊。不過，近年來CCS技術也出現了很多潛在技術風險，一旦失敗將會影響投資者的資金投入程度。也有研究表明CCS技術在電力行業應用廣泛，但在煤炭、生物等應用中存在諸多環境風險，嚴重影響周圍居民環境人權的實現。因此，在“后巴黎時代”，CCS技術的技術風險和產生的環境不利影響成為CCS技術監管法規規制的重要內容。

1.2 CCS技術的方法學及潛在風險

CCS技術是一種將CO2捕獲后進行儲存的技術手段，分為捕獲、傳輸與儲存三個過程。具體來看(見表1)：首先，在捕獲階段潛在的環境風險主要集中在工具、設備的運行中電廠耗費的燃料會集聚，產生更多的污染物，高濃度壓縮將產生操作風險突發事件危險隱患，這對人的身心健康造成不利影響。其次，在傳輸階段潛在風險集中在運輸介質。運輸含有水汽的CO2過程中會對介質進行腐蝕，產生S、N等有毒化合物的揮發。管道運輸通過居民住宅地下，有碳泄漏的風險隱患。最后，在儲存階段的風險主要集中在泄漏。泄漏后的CO2會使地質層中pH值過低，碳酸鹽溶解析出Mn等重金屬，其溶于地下水造成水污染，地區內CO2濃度過高(>3%)會導致人窒息[3-7]。

表1 CCS技術方法各階段的環境風險分析

綜上可見，嚴格的法律監管體系和系統的環境風險評價體系的缺失以及技術的監測標準與管理辦法的空白，對開展CCS技術的應用而言是最大的障礙。

2 CCS技術潛在風險監管的域外考察

2.1 CCS技術監管的歷史演進與法律淵源

CCS技術監管原則的法律依據應追溯到《聯合國氣候變化框架公約》，公約中明確了以知識產權技術降低大氣中的CO2濃度含量應當以安全為主，防止氣候系統受到人為干預，為后來各國制定該項技術的監管原則奠定了基礎。2005年《京都議定書》中第2條第A款第IV項提出了對于CCS技術監管的原則，是要通過CO2的固碳技術來達到對環境無害化處理，預防采用此項技術產生的潛在環境風險，應當以風險預防作為監管該項技術的主要原則。

CCS技術監管框架主要集中在兩個方面：①監管機構和監管權限的劃分。監管機構和權限的劃分經歷了由起初的橫向監管權限(行政機構之間)分配，到橫向與縱向監管權限(中央與地方)分配的過渡。1995—2008年，在國際社會中各國與相關利益主體協商后，環境保護行政管理機構具有管轄權，并設立了由政府機構參與該項技術活動的機構主管部門，具有監督許可等職能，但中國還處于初級階段。②監管模式的形成演進。在以國際公約以及IPCC的法規為法律依據的基礎上，2005年后的10年間，從開始的只由評估批準、準入條件設定二元監管模式調整為除了上述以外加以對各階段的監測與核查、環境影響評價監管和公共參與機制等多元監管模式，監管模式的變革為該項技術提供了更高的風險保障。

綜上，在CCS技術的監管原則、監管框架的歷史發展、演進過程中，監管水平逐漸提高，也為中國在該項技術監管的機制設計、制度設計上奠定了堅實的基礎。

2.2 主要發達國家CCS技術監管體系與制度考察

(1)地質封存風險的域外監管體系與制度考察。歐盟的監管路徑選擇的背景和特點，是基于對CCS技術的廣泛推廣和潛在環境風險防控。監管路徑由兩部分組成，強調監管“以管制為輔，激勵為主”達到對CCS技術項目的風險防范。2009年以后，歐盟宣布開展12個工業生產級別的大型CCS技術示范項目，監管的目標是規避技術運行的風險。為確保2015年之前大型CCS技術工業化示范項目的有效運行，歐盟在CCS技術的監管主體上將監管權限賦予各成員國成立監管機構進行監管。監管原則的制定上：歐盟推行了“便利安全原則”對CCS技術進行監管，該原則要求建設發電能力大于300MW的電廠前需要進行許可申請，并安裝系統的CCS技術支持鏈，在得到技術的安全性檢測和可靠性評估之后方可運行，同時強調了公眾參與制度建立防止鄰避現象發生。環境潛在風險控制與封存氣體監測的監管上：歐盟規定了CO2的組成標準，并制定了追蹤制度，在監測的法案中，規定環境潛在危險救濟措施、監測排查保證地質永不變性等。

美國在CCS技術監管方面也主要以地質封存為主。2008年美國環保署(EPA)決定為達到以技術手段(CCS)應對氣候變化項目的順利開展，首次提出制定地質封存CO2的監管制度并于2011年正式實施，保證飲用水安全。2009年美國制定了《清潔能源與安全法案》，設立CCS技術監管章節，對地質封存的風險防控進行限制。EPA于2010年制定了《安全碳存儲技術行動條例》，主要針對CO2的封存階段的監測進行規制，進行信息的披露、數據的儲存等。至此，這部專門的法律文件成為美國CCS技術項目實施的上位法，是監管的基礎。2017年美國新晉總統上任后，在CCS技術的推廣和監管方面更加重視，在CCS技術的運輸階段法案較為詳細。監管主體上：美國設立了專門的監管機構，管道和危險物質安全管理局(PHMSA)通過制定規則來保障CCS管道運輸的安全。監管原則的制定上：美國推行安全性原則，這項原則不僅符合美國特朗普政府的第一能源戰略，同時也促使美國加快發展清潔能源。安全性原則是美國利用化石能源技術的基礎。法案中還強調了審慎性原則，提出“孔隙空間權限”的概念，賦予經營者對灌注CO2過程中產生風險評估的審慎性義務，體現了風險預防理念。此外，其他發達國家的地質封存法律監管手段也在日益革新中，逐漸形成了完善的法律制度、監測標準與監管體系。

(2)海洋封存風險的域外監管體系與制度考察。海洋封存受到諸多限制，技術的發展也處于開發階段，遠沒有地質封存成熟。各國針對海洋封存方面的法律監管相對較少。海洋封存主要的風險集中在海底儲存階段，以及在灌注海底的過程中存在的泄漏風險。監管原則的制定方面，沿海各國秉承“風險預防原則”對海洋封存進行限制，也是源于海洋生態系統的多樣性以及海洋生物的遷移性等特征。根據《聯合國海洋法公約》194條、196條規定，CCS技術捕獲的CO2進行海底封存是按照工業廢物標準進行，同時，在石油開采、鉆井平臺中產生的CO2氣體捕獲后允許注入海底進行封存。各國對CCS技術造成海洋污染監管責任以及專屬經濟區管道傳輸的風險防范進行規制，提出了法律義務的要求。此外，從國別監管法來看，日本制定的《海洋環境污染與災害防治法案》中規制了CCS技術的運行，詳細規定了許可證取得、選址標準、CO2濃度監測、核查與報告以及環境影響評估等，是海洋封存方面的一個較為詳細的監管法案。

2.3 主要發達國家CCS技術監管體系與制度的比較分析

歐盟、美國以及相關國際公約對于CCS技術的監管措施出臺背景、監管原則、具體制度具有一定差別。海洋封存主要依靠國際公約中的個別條款作為法律依據來監管。因此，各國CCS技術的海洋封存實踐的經驗并不豐富。

地質封存上，歐盟在CCS技術監管方面最為成熟，在不斷制定專項法令的過程中，完善了CCS技術各個階段的風險防范。歐盟采取的監管模式是以“激勵為主，管制為輔”。而美國所堅持的監管模式是以“強制性的管制”為主。在新任總統特朗普的領導下，以發展能源計劃優先，開發清潔能源，因此對技術推廣、應用采取強制性的立法監管模式。監管主體上，美國單獨設立了聯邦能源監管委員會，而歐盟沒有設立專門的監管機構，將監管的權限下放到各成員國，在監管的聯動性上較美國相比存在差距。不過在監管的原則上，不論是歐盟還是美國，都以安全性原則與風險控制原則為主，體現了CCS技術實施中的審慎性、安全性以及環境適應性。

中國在CCS技術的監管方面還處于初期，域外的制度對中國構建CCS技術的監管框架、制定監管原則以及具體監管制度具有很重要的借鑒意義。海洋封存方法的監管在各國的實踐經驗并不多，而中國也主要是以地質封存為主。從美國成熟的監管經驗來看，設立針對CCS技術獨立的監管機構是必要的，不僅可以保證監管的專業性特征，還可以因地制宜地建立立法協調機制。同時，中國可以借鑒域外監管的法律原則，以安全原則、風險預防原則為主，構建系統的監管框架，以立法監管為主、激勵政策為輔的監管模式比較適合中國CCS技術的發展。法律制度可以借鑒域外，以項目許可、環境風險評估、氣體監測等制度為基礎制定相關實體法、程序法，構建法律監管的法律體系。

3 中國CCS技術潛在風險監管體系的構建

“后巴黎時代”中國在CCS技術潛在風險的監管上，應建立監管框架和法律體系，并制定中國CCS技術的法律法規、政策以及規章、技術標準、條例。中國目前開展的CCS技術項目主要是地質封存類，監管框架(見圖1)應當從源頭上防控技術上的潛在風險，更好地推進CCS技術的發展和運行。

圖1 中國CCS技術監管框架圖

3.1 中國CCS技術監管現狀及制度需求與監管框架

監管的政策支持方面，中國正在加強對CCS應用技術的推廣與監管，并擬制定更加完善的監管制度。在《2020年國家中長期科學和技術發展規劃綱要》中，提出了要加強對全球環境變化監測的保障。不同于域外國家，中國大多數CCS大型項目由國有電力、煤炭和石油企業構成，在監管制度的制定和監管機制的需求選擇上，還是以地質封存為主。監管框架主要可以設立CCS監測與監管委員會，負責對整個技術的量化監管，在監管模式上包括法律監管、環境影響評價監管、許可經營監管以及信息披露與公眾監管等方面。

(1)監管主體：設立CCS監測與監管委員會。在借鑒美國設立獨立監管機構的基礎上，中國可以設立CCS監測與監管委員會，作為獨立監管機構，主要負責對專項技術的許可、監管與審批。其不具有實體立法權力，而是通過建立監管模式統籌監管，并與各省市的科技廳做好信息交流的工作，達到綜合監管、聯合執法的目的和效果。CCS監測與監管委員的職能包括建立項目的登記審批系統，對開展CCS項目的許可進行評估。同時，對于國家重點示范項目風險評估要更加嚴格地進行審批。CCS監測與監管委員的另一個職能就是對CCS技術項目的審批監管的全過程，對在開展運行后不符合標準或出現風險隱患的技術項目進行暫停或注銷，防止技術對環境、人身造成更大的不利影響。

(2)監管模式：管制為主并構建參與式監管模式。在監管模式上，首先就是法律監管模式，以強制性管制為主。針對捕獲階段、傳輸階段與儲存階段制定相應的法規政策、標準等。中國擬于2017年開展全國性碳市場，對碳排放的MRV(可檢測、可報告、可核證)監測體系也處于完善當中，應當將CCS技術的立法歸入中國MRV監測體系中，配合制定相關的標準條例等進行監管。在環境影響評價監管與信息交流、公眾參與機制上，CCS技術項目工程在建設過程中會面臨環境鄰避問題，而解決這些問題不只靠法律，還有社會接受，即CCS技術項目監管必須滿足社會、法律、經濟的三重約束。公眾、社會團體、非政府組織(ENGO)以及媒體也扮演了重要角色，在迫使CCS工程項目經營者遏制他們不良的社會影響。公眾參與機制的建立、公眾信任以及社會參與度的提升，成為社會接受的關鍵。

CCS項目的監管在法律和社會互動方面，“環境評分卡”(環境績效指標和重大違規行為評價)是有效監管的政策工具。如果CCS項目在列表中出現了周期性的環境問題，則會責令停止。除了違反法定義務的CCS項目外，其還受到制裁機構非法活動造成的受傷公民的個人或集體訴訟的影響。經營者應當將社區和環境團體的評價作為一個績效指標，社區評估能夠使CCS技術更為廣泛地被社會接受。

3.2 中國CCS技術潛在風險法律監管的原則

中國在CCS技術潛在風險的法律監管體系構建方面應當從捕獲階段、傳輸階段與儲存階段分別制定相應的法律制度、管理條例和技術標準等。CCS技術的監管主要集中于對該項技術的潛在風險進行救濟和預防，因此，安全封存原則和風險預防原則是CCS技術法律監管的重要原則。

安全封存原則要求形成“政府—企業—操控技術人員”統一的鏈條體系，政府通過監管模式創新對企業進行監管后，企業再對操作者進行培訓進而規避操作風險的發生。安全封存原則體現在技術項目實施的定期報告，有效的信息反饋機制，對技術項目運營主體的資金能力和責任進行落實，發現問題單位進行注銷、處罰等方式。建立責任轉移機制，技術項目注銷需經過監管部門許可，項目清理后的責任并非立即轉給政府監管部門，注銷的技術項目經營單位負有持續報告、監測義務(10～20年)，保證項目注銷階段的安全，期限過后若未發現問題時方可將責任轉移。

風險預防原則是對地質封存、海洋封存中的選址、環境風險隱患的識別、監測、報告，核證碳泄漏的概率、制定救濟措施等，制定明確的碳捕獲便利標準。采用經濟手段轉移潛在風險造成的損失，在技術項目運行的許可階段就要求有足夠的資金履約，之后可以采用例如保險、信托等方式分擔風險。在賠償方面，對因為CCS技術風險而造成當事人損失進行足額賠償，承擔無過錯責任等。

3.3 中國CCS技術監管的實體性、程序性法律制度及配套政策

在法律體系的構建應當制定CCS技術的基本法，也即《CCS技術示范法》指導其他實體性法律制度的實施。法律監管體系的構建主要可以分為實體性法律制度和程序性法律制度，也包括相關的配套政策等。

實體性法律制度主要是基本法的制定，以項目許可、環境風險監管以及氣體監測為主，在捕獲階段、傳輸階段與儲存階段的法律制度。基本法的制定包括總則、監督管理、CCS技術操作、許可與注銷、風險防控、公眾參與信息公開、法律責任幾個部分，在總則部分明確開展CCS技術的主體資格與CCS技術研究在低碳減排中的作用。在監督管理方面要求由CCS技術監管委員會制定政策，做好環境影響評價，制定國家CCS技術監測標準。在項目許可方面：做好CCS示范項目的許可、審核、注銷等工作，完善登記系統的建立。技術操作、許可與注銷等需要配套的制度實施。在環境風險監管方面：構建風險防控體系，建立公眾參與渠道，將聽證會和專家咨詢相結合。最后明確罰則與訴訟管轄權。在氣體標準制定方面：借鑒國際上通行標準，在捕獲階段制定《CO2捕獲安全條例》，將中國現有的GBT 17094—1997等納入其中。在傳輸階段，制定《CCS技術運輸管道設計運行標準》，標準中應當涵蓋設計的安全參數、材質、建設指標、抗腐蝕性能、抗壓性能等。運輸階段的責任包括選址、設備的設計運行、危機事件處理、跨境運輸等安全。在儲存階段，通過制定《CO2捕獲與儲存操作管理條例》對核證申請條件、氣體注入組成標準、監測報告、注銷標準等方面進行規定。通過以基本法為總領指導各部門法的實施。

在程序法的制定上，主要是針對CCS技術項目開展運行階段的許可、監測和注銷，及時傳輸數據信息，完善登記系統的監管等。制定定期報告制度，核查監測報告的內容應當規定技術運行指標情況、存儲CO2的數量和流體組成、數據監測、注入介質安全性、地質周圍環境安全、危機事件處理預案、監測方案、注銷方案等，多方面預防潛在風險的發生。

配套政策主要是激勵政策和補貼政策，借鑒歐盟有關政策，對開展CCS技術示范項目運行較好的主體單位進行激勵，并給予一定財政補貼，提升減排的效果。通過建立以實體法、程序法和配套政策為主要監管依據的法律體系，保證CCS更好地運行和發展。

4 結語

后巴黎時代，中國要履行國家自主貢獻的減排責任。2017年中國也擬統一全國碳市場的建設，碳捕獲與封存技術作為技術減排的重要途徑，只有對技術的潛在風險進行嚴格監管才能保證技術項目的運行。中國在該項技術的監管尚處于初級水平，通過構建系統的監管框架、完善的法律體系，借鑒國際上各國成熟的CCS技術監管的經驗，對捕獲階段、傳輸階段以及儲存階段的潛在風險進行把控，并將技術的規范和管理條例納入中國碳市場MRV監測體系中，為中國在低碳經濟發展、科學學和科技管理方面奠定了基礎。

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RegulationofChineseCarbonCaptureandStorageTechnologyRiskinPost-ParisAge

Yang Bowen

(Nankai University，Tianjin 300350，China)

The Paris Agreement becomes another legally binding document after the Kyoto Protocol under the global climate governance.In Post-Paris Age,INDC makes new demands on developing countries.Chinese first satellite for monitoring carbon launched in 2017，has played a role of a global CO2monitoring.Carbon capture and storage technology is an effective method of carbon emission reduction,but the technology in China is still in primary level.In capture，transport and storage stage，there are risks such as underground resources destruction，carbon leakage.For better protecting the human rights in environment,we should study the supervision system of developed countries，formulate relevant laws and regulations in environmental risk assessment and technical detection standards，build technical supervision system in China.

Carbon capture and storage technology；Carbon monitoring；Risk supervision system；Carbon leakage；Climate governance

國家社會基金一般項目“大氣污染治理一體化立法研究：國際視野與區域問題”(16BFX146),天津市哲學社會科學規劃項目“京津冀區域性碳排放權交易立法協調機制及法律制度研究”(TJFX15-004)。

2017-02-10

楊博文(1990-)，男，遼寧鞍山人，南開大學法學院博士研究生；研究方向：國際環境法、低碳科技立法、碳捕獲與封存技術、碳排放MRV監測技術法律規制等。

D996.9

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(責任編輯 沈蓉)