理論結合實際 探索地方政府投融資平臺轉型發展之路

李靜+韓瑞姣

摘要：地方政府投融資平臺曾在解決地方政府融資問題上做出重要作用。但隨著地方政府融資舉債規模的不斷攀升，地方政府債務風險進一步加大，地方政府投融資平臺轉型發展已經迫在眉睫。胡恒松博士等著《地方政府投融資平臺轉型發展研究2017》緊貼地方政府投融資平臺轉型發展熱點，首次建立了地方政府投融資平臺發展的評價指標體系，指明了地方政府投融資平臺現存問題和轉型發展方向，具有代表性案例分析為各級政府投融資平臺轉型發展提供了一個全方位的參考。

關鍵詞：地方政府投融資平臺；評價指標體系；轉型發展

河北金融學院胡恒松博士等著的《地方政府投融資平臺轉型發展研究2017》于2017年9月1日出版，為地方政府投融資平臺的轉型發展提供了有價值的針對性思考。全書共十章，分為理論篇和實踐篇，其中理論篇四章，實踐篇六章。理論篇為實踐篇提供了理論支撐和科學探索，實踐篇見微知著，以點帶面，為我國成百上千的地方政府投融資平臺提供一個轉型的示范和藍本。該書具有較強的時效性和針對性，首次建立了地方政府投融資平臺發展的評價指標體系，指明了地方政府投融資平臺現存問題和轉型發展方向，具有代表性案例分析為行業發展提供了思路和經驗。

一、切中了地方政府投融資平臺轉型發展的時代脈搏

《地方政府投融資平臺轉型發展研究2017》的出版是地方政府投融資平臺轉型發展的迫切需要。地方政府投融資平臺是中國現行經濟和政治體制下的特殊產物，對我國經濟的高速發展起著重要的支撐作用。20世紀90年代是我國城鎮化進程的關鍵時期，由于1994年實行分稅制改革，地方政府財政收入有限，建設任務重，融資需求巨大。在地方政府受原《預算法》約束不得發行地方政府債券的背景下，加之《擔保法》和《貸款通則》分別限制了地方政府為貸款提供擔保和直接向銀行貸款的能力，地方政府在資金供給嚴重不滿足需求的情況下，通過投融資平臺實現融資。地方政府投融資平臺在地方政府事權財權不匹配和土地財政不可持續的背景下，對過去很長一段時間中國城市建設的高速發展發揮了資金供給方面的基礎性功能，對經濟和社會發展的貢獻有目共睹。但同時，地方投融資平臺也產生了諸多問題，尤其是融資規模過大導致部分城市債務壓力過重，在一定程度上影響了區域金融和社會穩定，地方政府投融資平臺轉型發展成為國家和平臺自身的重要課題。

2014年10月，國務院發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發【2014】43號），明確要求剝離融資地方政府投融資平臺的政府融資職能，地方政府投融資平臺開始面臨轉型問題。但是，地方政府融資舉債規模依然進一步攀升。此后，各部委及地方政府就地方政府債務管理出臺了多項文件，逐步完善了地方政府債務管理相關制度，盡管如此，地方政府違規舉債問題仍存在，如明股實債的PPP、產業基金、違規政府購買服務等。隨著監管逐步加碼，國辦函【2016】88號文作為國發43號文的延伸，明確或有債務責任，細化風險處置機制；財預【2017】50號文關注政府融資擔保，嚴格規范PPP、各類型產業基金；財預【2017】87號文又限制以政府購買服務之名行違規舉債之實。其主要意義都在控制地方債務風險，化解地方債務，促進地方政府投融資平臺轉型發展。2017年7月14-15日，第五次全國金融工作會議在京召開，會上再次強調了要嚴控地方政府債務增量，嚴防系統性風險的發生，并首次提出“終身問責，倒查責任”的制度，足以窺見我國對于地方債務的管控力度和決心。

改革開放已經接近40年，中國的經濟在一直飛速發展，但每個階段都有每個階段的困境和難題。40多年前，我們不知道什么是融資，更沒有地方政府投融資平臺；30多年前，我們只有極少數地方政府才擁有融資發展的需求；20多年前，我們國家誕生了股市，分稅制改革賦予了地方政府事權和土地管理權，但同時中央政府拿走了地方政府大量的財政權，1995年老《預算法》禁止地方政府發債融資，政府平臺公司開始興起；10年前，經濟危機背景下中央四萬億刺激地方債務大規模擴張，地方政府投融資平臺開始井噴式發展。今天，隨著“43號文”、“50號文”、“87號文”等政策文件的下發，我們的地方政府投融資平臺又面臨的轉型和規范運作的時代任務。《地方政府投融資平臺轉型發展研究2017》緊貼時代發展，恰合時代需要。通過引用最新的成果和研究數據，解讀和思考最新的政策，詳細介紹了地方政府投融資平臺的發展，構建了科學合理的地方政府投融資發展指標評價體系，并且結合國家最新的政策，梳理了當下有代表性的投融資平臺轉型發展的脈絡和過程，為我們深入分析了地方政府投融資平臺轉型的必要性和具體的對策建議。

二、首次建立了地方政府投融資平臺發展評價指標體系

為更加真實地了解全國地方政府投融資平臺的發展狀況，在堅持全面性原則、典型性原則、系統性原則、問題導向性原則、可比性、可操作、可量化原則和動態性原則基礎上，構建評價體系，對地方政府投融資平臺自身業績、市場化轉型、社會責任三個板塊進行綜合評價，匯總形成中國地方政府投融資平臺發展的評價指標。由于不同行政級別的地方政府投融資平臺存在較大的差異，需要將按照省、地級市、區縣三級政府控股的地方政府投融資平臺進行分類，并分別進行評價，形成省、地級市、區縣三級地方政府投融資平臺發展評價指標。指標評價體系主要從地方政府投融資平臺自身業績、市場化轉型、社會責任三方面分別進行評價，選取公司業績、市場化轉型、社會責任三個指標作為一級指標，并在一級指標下設置二級指標，二級指標下再分設眾多三級指標。最后對公司業績、社會責任、市場化轉型三個一級指標設置70%、15%、15%的權重，向下再繼續賦予各類二級、三級指標科學合理的權重，形成了一個可以量化比較的科學評價體系。

由于各三級指標的最終測算結果包含不同單位和范圍，為了保證各個三級指標的可加性，作者選擇了0-1標準化的方式對本指標內的正向及逆向指標進行標準化處理，使其結果均落到[0，1]區間。通過指標選取、權重確定和標準化處理后對全國現存地方政府投融資平臺進行了全面評價。根據指標體系，全國參與排名的省級地方政府投融資平臺共有30家，分值處于47.06-52.18之間。全國參與排名的市級投融資平臺共1125家，排名前50的市級公司分值處于40.28-47.41。參與排名的縣級地方政府投融資平臺共602家，排名前100的區縣級公司分值處于36.06-43.85。在給各級地方政府投融資平臺賦分的同時，作者還深入分析了背后的原因。比如作者認為廈門市政府投融資平臺總資產普遍較高、盈利能力較強、經營杠桿合理、市場化程度是其在市級投融資平臺中排名10的公司獨占5席的深層次原因。江蘇省在縣級地方政府投融資平臺以絕對優勢領跑全國的內在原因是江蘇省的區縣經濟實力較強，地方政府有較強的財政實力和江蘇省地處沿海，國有企業市場化程度相對較高。endprint

近年來，面對中國地方政府形勢嚴峻的債務問題，對于地方政府投融資平臺的質疑之聲迭起，但是對于全國成千上萬家地方政府投融資平臺而言，由于其地理位置、管理制度以及經營能力的不同，其轉型的程度也存在著巨大的差異。遺憾的是，在此之前，社會上并沒有一套系統的評價標準來衡量評價地方政府投融資平臺轉型的效果。《地方政府投融資平臺轉型發展研究2017》一書的出版恰恰響應了當前政府投融資平臺舉債規范化的要求。該體系雖然未來隨著時代的發展還有改進的空間，但不妨可以成為目前地方政府投融資平臺轉型的一個參考。

三、規定了地方政府投融資平臺的現存矛盾和轉型模式

自2016年11月起，國家連續下發“88號文”、“50號文”、“87號文”等來規范地方政府及融資平臺融資問題。可見，地方融資平臺已形成了大量的隱性債務并受到國家的高度重視。地方政府投融資平臺轉型發展不僅是化解隱性債務危機的需要，更是平臺自身可持續發展的需要。

一方面，土地財政制度不可持續性迫使地方政府投融資平臺轉型。地方投融資平臺是土地信用創造的載體，承擔著重要的投融資功能，不僅在拉動當地經濟發展，也帶動了相關產業的發展。但依靠土地財政的信用創造也造成了重要弊端。一方面，地方政府宏觀債務率不斷上升。截至2015年地方政府債務限額為16萬億元，同比增長明顯。加上責任尚未清晰的非政府債務，隱性債務增長更加迅速；另一方面，從長遠來看，中國經濟要從投資驅動型向消費驅動型過渡。中國的城鎮化率不斷抬升后，將進入經濟轉型期，而土地財政的詬病制約著經濟的轉型。

另一方面，地方政府投融資平臺的職能轉換和可持續發展需要其轉型。地方政府投融資平臺模式簡單粗暴，給后續發展埋下隱患，當前的地方政府投融資平臺主要存在治理結構矛盾、體制改革矛盾、運作經驗矛盾三大矛盾和合力方向問題、發展源頭問題、機制保障問題和能力儲備問題四大問題，這就要求地方政府投融資平臺厘清政府與市場的關系，在協助擺脫土地財政困局的同時，逐步弱化部分投融資平臺的職能，轉型為地方國有企業或者退出歷史舞臺。

地方政府投融資平臺轉型是國有企業改革的一部分。從各地地方政府投融資平臺的發展實踐看，優秀投融資平臺的發展轉型一般需要經歷三個階段的跨越，即從單純的“土地運作模式”跨越至“土地運作與產業經營并存模式”，最終跨越到“產業經營與資本經營兩翼齊飛模式”，實現地方政府投融資平臺的理想轉型。

“土地運作與產業經營并存模式”，即轉型為政府服務、專業投融資平臺模式。地方政府債的發行權集中于省級政府，省級以下政府的融資能力在很大程度上取決于其與省級政府的談判能力及當地的經濟實力。未來地市級政府發展是離不開地方政府投融資平臺的，因此，在新形勢下，政府應給予更多支持以實現轉型。一是注入更多優質的能夠變現或有穩定收益的資產或項目，為其提供增信措施或隱性擔保，提高其資信等級，便于其社會融資；二是改制重組和完善法人治理結構，以提升其市場化經營能力及資產質量和償債能力；三是統籌協調好“投”和“融”兩方面，政府的事必須執行，但賬要算清楚，確保償付輕松；四是在政府依賴投融資平臺的基礎上，逐步接管城市運營管理工作，提升盈利能力。

“產業經營與資本經營兩翼齊飛模式”，即轉型為產融結合的綜合性集團。城投公司發展的最優途徑就是產融結合，成為一個市場化運用的實業運營、資本運作的綜合集團。而這種模式的實現需要一定的條件和合理的途徑。第一，產融結合的綜合性集團必須是區域內核心國有企業，對政府把控的資源有一定壟斷性，比如土地一級和二級聯動開發，進行舊房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建設，或建立產業園區，成為園區管理公司，通過為園區內企業的服務和地方稅收返回來獲得收益；第二，利用資本收益，集團可參與設立產業引導基金或并購基金，發展其他產業，或參股實體企業或金融機構（如小額貸款、金融租賃、擔保公司等多種金融業態），進行多元業務發展，可讓小貸公司成為對外合作的抓手，讓金融服務于實業運營管理；第三，培育或收購一個上市公司，助推資產證券化和資產變現，成為地方政府化解歷史債券的抓手。

作者認為地方政府投融資平臺轉型的最終目的是要實現政府主導向市場化運作的逐漸過渡。如果短期內快速剝離融資城投的職能，可能會加大地方政府投融資平臺的投融資壓力，反而爆發平臺的信用風險，這對轉型極為不利。應該逐步加大融資平臺的經營性和準公益性項目運作比例，逐步實現由政府職能向市場化運作轉變。而只要地方政府城市基礎設施建設的職能未被剝離，在政府職能轉變和財稅體制改革的大框架下，仍然需要平臺這一載體，這涉及財政預算體系改革的長遠問題。

四、代表性案例分析為平臺轉型發展提供參考和借鑒

在實踐篇，作者充分發揮自己的多年工作經驗用大量篇幅展開向我們介紹了六家有代表性的城投公司轉型的案例分析。分別為上海城投（集團）有限公司、建安投資控股集團有限公司、江東控股集團有限責任公司、云南省城市建設投資有限公司、了長春市城市發展投資控股（集團）有限公司、貴州省某省級開發區債務管理和債務風險化解。在分析的框架中，從平臺的發展歷史，城投平臺的地位，城投公司與地方政府之間的債務管理關系，轉型前后對比分析等幾個方面構建了分析框架，詳細地講解了轉型案例。他山之玉，可以攻石。全國上千家政府投融資平臺面臨著轉型發展困境，成功城投公司轉型案例可以為其他地方政府投融資平臺轉型發展提供了思路和經驗。endprint