后試點時代普通高校網絡教育的轉型發展

林世員+高小軍+李翠紅+王林

摘 要：普通高校網絡教育進入后試點時代的轉型發展是一個十分緊迫的實踐問題。本文從教育綜合改革、在線教育發展以及政策調整三個維度分析了高校網絡教育面臨的發展形勢，重點分析了其在開放辦學、服務定位、資源共享、質量保障等方面存在的問題，提出了完善質量保障體系、兼顧校內辦學與社會服務、深化教學改革、完善課程體系、注重合作辦學等方面的發展建議。

關鍵詞：高校網絡教育；形勢；問題；發展建議

中圖分類號：G724 文獻標識碼：A

從1999年教育部批準清華大學、浙江大學、北京郵電大學、湖南大學等四所普通高等學校首批試點開始，時至今日我國網絡教育試點已經開展了近20年。作為我國教育信息化在繼續教育領域的典型實踐，過去十幾年中網絡教育在人才培養模式、教學模式、學習支持服務和質量保障等方面進行了深入探索，取得了重要進展和明顯成績。雖然試點工作沒有按照當初的設計在試點4-5年后進行全面評估，并一直試點了近20年。但隨著“利用網絡實施遠程高等學歷教育的網校審批權”的取消，普通高等學校網絡教育實質已經進入了后試點時代。從教育行政部門角度看，后試點時代普通高校網絡教育是否繼續維持試點初期形成的小范圍參與、大規模辦學的狀態，是必須認真對待且需要妥善解決的問題。從高校的角度看，后試點時代高校網絡教育不應再堅持探索、試錯的辦學取向，其辦學應轉向示范、創新的新階段，把前期試點、探索的有益經驗予以總結、推廣，并持續創新現代信息技術支撐的教育教學改革和社會服務模式。

黨的十八大提出了“深化教育領域綜合改革”的總體要求，隨著教育綜合改革的深入推進，繼續教育的改革發展也進入系統性攻堅階段。作為我國繼續教育的重要組成部分，高校網絡教育的轉型發展不僅要面對國際國內MOOC和在線教育發展的新趨勢，更要面對新的政策環境，圍繞如何“構建靈活開放的終身教育體系”這一終極命題，普通高校網絡教育的轉型發展仍然任重道遠。

一、普通高校網絡教育發展面臨的形勢

教育的時代性和歷史性表明了教育在其現實性上、在其實際的運作過程中，還應該具有動態的、發展的、受制于各種因素和歷史情境的一面（唐漢衛，2011）。教育的這一特征決定了普通高校網絡教育轉型發展需基于其面對的客觀環境和形勢。普通高校網絡教育發展的外部社會環境、政策環境都發生了深刻變化，對網絡教育發展產生直接或潛移默化的影響，這都內在地改變著高校網絡教育轉型發展的目標、路徑與措施。

（一）教育綜合改革的深入推進

2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“深化教育領域綜合改革”的戰略任務，提到了要推進繼續教育改革發展。教育綜合改革的提出，是出于我國教育改革和發展正處在一個非常重要和關鍵的時期的現實情況出發，這一現實情況在于我國的教育結構和發展模式已經難以面對社會的多樣性和持續性變化。我國現有教育體系在開放性和滿足個性化學習需求方面嚴重不足，尤其是在教育服務模式、組織模式以及制度保障方面問題較為突出。全面建成小康社會對提升我國人力資本水平的迫切要求正在倒逼我國教育領域進一步加快綜合改革。

教育綜合改革的價值取向在于形成一個滿足大規模個性化學習需求的開放教育體系，這一開放教育體系針對《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出的戰略目標，回應社會對更高水平的普及教育、惠及全民的公平教育、更加豐富的優質教育、體系完備的終身教育、充滿活力的教育體制等的關切。大規模個性化開放教育體系首先面向社會全體學習者，回應更高水平的普及教育目標；大規模個性化開放教育體系以個體學習者的需求提供教育服務，回應惠及全民的公平教育目標；為了向所有學習者提供個性化的教育服務，這一教育體系主張教育向所有有意愿、有能力提供教育服務的機構和個人開放，并呼吁所有機構開放辦學并提供優質教育資源和服務，回應更加豐富的優質教育目標；大規模個性化開放教育體系其本質就是一個完備的終身教育體系，它具有充滿活力的教育體制和靈活的運行機制。

繼續教育是終身教育體系的重要組成部分。教育綜合改革的不斷推進，對包括網絡教育在內的繼續教育提出了一系列新任務：要在構建終身教育體系，形成充滿活力、富有效率、多元開放的教育新格局方面承擔重要任務；要在實現更高水平的普及教育，提高新增勞動力和主要勞動年齡人口的平均受教育年限，服務高等教育大眾化，整體提升教育質量和教育現代化水平方面承擔重要任務；要在推進教育公平，縮小城鄉、區域之間的教育差距，保障公民依法享有接受良好教育的機會方面承擔重要任務；要在建設優質教育資源，促進開放共享，最大限度地向社會開放資源方面承擔重要任務。服務學習型社會建設，不斷滿足廣大社會成員多樣化、個性化、終身化學習需求。

（二）我國在線教育的快速發展

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》教育規劃綱要明確提出，“信息技術對教育發展具有革命性影響，必須予以高度重視”，十八屆三中全會提出“構建利用信息化手段擴大優質資源覆蓋面的有效機制”，十八屆五中全會決定要求“推進教育信息化，發展遠程教育，擴大優質資源覆蓋面”。尤其是《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》提出“互聯網+”行動計劃以來，“互聯網+”為我國教育改革帶來了重要契機，以“互聯網+”推動我國終身教育體系建設成為我國教育改革創新發展的必然選擇。

隨著互聯網的發展，現代信息技術推動的教育改革和實踐創新在我國已有了豐富的創新實踐。我國在線教育的發展從兩個層面快速推進：一是伴隨國際上以大型開放式網絡課程MOOCs為代表的全球教育革命，國內的北京大學、清華大學、上海交通大學等高校紛紛建立自己的在線課程和MOOC平臺，各種形式的MOOC聯盟也相繼出現，在線教育逐漸受到傳統學校教育的重視，并逐步進入校內全日制教育教學中。為此教育部公布了《關于加強高等學校在線開放課程建設應用與管理的意見》，肯定“慕課”等新型在線開放課程和學習平臺的興起，而不分學籍、不限年齡地域等資格、幾乎所有人都能上線收看、并報名參加課程的MOOC，正在使高等教育機構的教學內容、方法、模式和教學管理體制機制發生變革，也給高校網絡教育教學改革發展帶來新的機遇和挑戰。endprint

二是在傳統的社會在線教育市場，更多教育機構和企業加入到在線教育行業大軍。截至2016年底，我國網民規模達到7.31億，普及率達到53.2%（中國互聯網絡信息中心，2017）。網絡的普及成為在線教育快速發展的支柱之一。根據艾瑞咨詢發布的《2014年中國在線教育發展報告》，2017年中國在線教育用戶規模將達到1.2億人，市場規模將達到1700多億元，其中高等學歷教育、職業教育和企業e-learning三個細分領域的將占到50%左右。社會在線教育機構的服務對象包括在校學生和走出學校的成人，與高校網絡教育在在職成人的教育服務定位上高度重合，而且其服務模式更為靈活，服務內容也更具針對性，對高校網絡教育的挑戰十分巨大。

（三）國家網絡教育發展政策的調整

教育政策的根本目的是進行利益分配（勞凱聲等，2000），教育政策調整的是國家、社會組織和個人三類不同主體之間的關系。分析近幾年來我國在繼續教育尤其是網絡教育政策上的調整，其實主要針對國家和高校、高校和高校之間的關系調整，但其最終目的都是為了促進學習者的利益獲得。這些出臺的系列政策，為我國高校網絡教育營造了一種全新的政策環境，對網絡教育發展產生了深刻影響。

2014年，國務院下發《關于取消和下放一批行政審批項目的決定》（國發〔2014〕5號），取消了“利用網絡實施遠程高等學歷教育的網校審批權”。這項審批制度的取消，進一步調整了政府和高校之間的關系，為高校利用現代信息技術自主開展學歷繼續教育進一步奠定基礎。問題在于，這一政策出臺后，國家教育行政部門的下位政策跟進不及時，既有網絡教育試點政策在審批取消之后，對其他高校是否具有延續性和適用性，國家教育行政部門沒有針對的文件出臺。國家教育行政部門前置監管的審批雖然結束了，但自主決定招生規模、自主招生考試等政策制度仍然僅僅維持在原有的68所試點高校。這一政策理順了國家和高校之間的關系，但對試點高校和非試點高校之間的關系沒有進一步調整。看似是為高校網絡教育的發展提供了更加廣闊的空間，為其他非試點高校進入網絡教育領域提供了政策上的支持，但實質上并沒有起到實質推動作用。

2015年10月，國務院發布《國務院關于第一批取消62項中央指定地方實施審批事項的決定》（國發〔2015〕57號），明確取消了由省級教育行政主管部門負責的“校外學習中心（點）審批”。校外學習中心審批制度正式取消，這一政策為高校網絡教育的支持服務體系建設奠定了又一制度基礎。這一政策同樣在國家教育行政部門和辦學機構之間的關系上做出了調整，釋放了高校的辦學自主權。問題在于，不同省級教育行政部門針對取消學習中心審批制度之后如何加強事中事后監管上的措施卻各不相同。有些省份仍然堅持對本省域內新設校外學習中心進行審批；有些省份則對設在本省的學習中心實行備案制度，同時加強監管；有些省份則索性采取消極政策，既不實行備案，也不進行監管，有些高校要設學習中心不知該找哪個部門，履行何種程序。這一現象的背后，其實是國家教育行政部門和省級教育行政部門長期以來在高校網絡教育監管方面沒有形成合理、明確職責關系（林世員等，2016）問題的集中反映。

2016年11月，教育部發布了《高等學歷繼續教育專業設置管理辦法》，其第十一條規定：普通本科高校、高等職業學校須在本校已開設的全日制教育本、專科專業范圍內設置高等學歷繼續教育本、專科專業（教育部，2016）。這意味著試點高校如果沒有開設全日制專科專業，則不能再進行專科層次的人才培養，同時也意味著試點高校在《普通高等學校本科專業目錄》《普通高等學校高等職業教育專科專業目錄》和《高等學歷繼續教育補充專業目錄》范圍之外設置的專業不能再繼續招生。這一制度對普通高校網絡教育人才培育層次、招生專業進行了規范，之前試點高校可在本校已設置專業范圍內根據社會需求自主設置專業，以及在提交專業論證報告并報教育部備案后，可以舉辦社會急需的、專業目錄之外的專業等專業設置寬松政策進一步收緊。

以上三項政策的出臺，對高校網絡教育的影響是深遠的，辦學審批權的取消為高校網絡教育的普及發展奠定了基礎，網絡教育可能走出68所試點高校的范圍，成為不同類型高等學歷繼續教育整合發展的動力；學習中心審批權的取消、新的專業設置管理辦法對既有試點政策進行調整，使得高校網絡教育在既有試點軌道內的運行出現轉軌的可能，高校網絡教育很可能打破既有的路徑依賴，走向新的增長點。

二、普通高校網絡教育存在的主要問題

試點是一個探索的過程，也是一個試錯的過程。在十幾年試點過程中，高校網絡教育不斷矯正辦學中的各種問題，為現代信息技術支撐的教育教學及其管理積累了豐富的經驗。即便如此，我國普通高校網絡教育仍然存在一些問題，既有先天性不足，亦有政策導致的問題；有發展中存在的問題，更有認識上不足的問題；有制度設計的問題，也有落實不力的問題。

（一）開放程度較低，合作機制較弱

網絡教育本身是一種開放辦學的實踐形式，《關于支持若干所高等學校建設網絡教育學院，開展現代遠程教育試點工作的幾點意見》（教高廳[2000]10號）對網絡教育課程資源共享、校外教學支持服務體系共享有了明確的引導，網絡教育在發展過程中也以多種形式探索了課程資源開放共享的模式，依托公共服務體系開展校外教學支持服務。但資源開放共享的機制并沒有形成，資源開放共享難以持續，探索、宣傳較多，實際運行并取得成效的較少。公共服務體系建設是促進高校網絡教育和電大開放教育健康、穩定和可持續發展，構建終身教育體系的重要舉措，公共服務體系按照當初設計承擔為試點高校網絡教育提供招生、學生學習支持服務、教學與管理服務、提供考試服務、促進教學資源共享等任務，從實際運行情況看，公共服務體系在促進教學資源共享以及優質資源整合等方面的功能沒有充分發揮出來，高校在實踐辦學中仍然堅持自我辦學、自我發展的思路，試點高校間彼此間的開放程度較低，合作機制沒有充分形成。endprint

這一問題，同樣也出現在試點高校內部。部分試點高校內部的繼續教育資源沒有實現整合，函授教育、網絡教育、夜大學（業余）教育、高等教育自學考試、非學歷繼續教育等沒有統一歸口管理，存在部門分割的現象。有些試點高校雖然將不同形式的繼續教育進行了統一管理，但沒實現真正有效的資源整合和教學、管理的統一，函授教育、夜大學教育、自學考試、網絡教育等各種成人高等教育辦學形式之間，雖然面向同一社會群體辦學，但相互之間政策不一致，入學標準不統一，教學過程不統一，質量標準也不統一。同一高校內部不同繼續教育辦學機構、不同繼續教育形式之間的協調、合作機制較弱。

（二）重視校外辦學，忽視校內服務

大多數高校沒有將繼續教育作為履行高校職能的重要途徑，沒有把繼續教育納入學校整體發展規劃以及學校人才培養體系的重要組成部分，有些學校甚至只把繼續教育視為創收的手段。高校對繼續教育的錯誤定位導致繼續教育在高校中處于邊緣地位，生存的壓力使得普通高校網絡教育只能面向市場辦學尋求發展空間，面向社會成人群體提供教育服務，以學費的形式獲得發展資金。高校網絡教育在沒有國家投入的情況下完全靠教育服務的學費收入支持自身發展，并為國家培養了大批人才，這一貢獻應該給予充分肯定。但在注重對外辦學的同時，高校網絡教育卻忽視了校內服務，多數高校網絡教育學院的平臺、信息化設施、數字化資源等未開展對校內全日制教育提供服務，形成校外辦學和校內服務脫節的問題，并沒有積累足夠的面向校內全日制教育提供辦學服務、教學管理和實施的經驗，不僅進一步加劇了網絡教育在普通高校中的邊緣化，而且當MOOC浪潮來臨，高等教育開始注重在線教育，促進信息技術支撐的教育教學改革時，已經在信息化教育教學探索多年的網絡教育難以為其提供支持。

（三）優質資源建設與共享程度較低

雖然高校網絡教育資源建設已基本形成規模，構建了立體化的學習資源。但從整體來看，資源建設的速度、質量和多樣性方面還遠不適應網絡教育的發展，許多資源媒體形式變化了，但內容仍是傳統面授教材的翻版；缺乏基于成人學習特點的教學設計，真正適合成人業余自主學習的優質教學資源相對短缺；教學資源結構不平衡，非學歷繼續教育資源短缺問題尤為突出。整體來看，試點高校網絡教育教學資源重復建設現象突出，優質資源不足，共享機制不完善，技術標準不統一，資源開放共享程度較低，不適應網絡教育開放辦學、資源共享的發展要求。雖然有諸如部分試點高校成立“網絡教育教學資源研發中心”共同致力于網絡教育教學資源建設與共享的探索，但多數試點高校基本以自建自用為主，國內外、校內外的優質資源沒有被充分整合利用。

（四）質量聲譽較低，影響健康持續發展

在十幾年的試點過程中，質量聲譽問題一直是政府和高校十分關注的問題。教育部陸續出臺了有關網絡教育學院、公共服務體系及學習中心的審批及管理、招生及就業、證書及電子注冊、統考、年報年檢、評估和教學規范等政策文件100多個，建立了網絡教育的信息化質量監管平臺和機制。而各試點學校在網絡教育的各個環節如學生管理、教師管理、考試管理及其它各方面積極制訂相應的規章制度，以保證網絡教學有章可循，實現對網絡教育的科學、規范管理，保證網絡教育的質量，部分高校還嘗試引入ISO9000質量認證體系規范遠程教育的質量管理。盡管多方努力和嘗試，依然沒有解決質量聲譽的問題。質量聲譽的高低可能與實際的質量有出入，但較低的質量聲譽一定會影響網絡教育的健康持續發展。網絡教育質量聲譽較低的原因，一方面固然與部分辦學機構存在違規辦學有關，但更為重要的原因在于沒有建立起一套完整的質量保障制度，質量標準的缺失，質量保障機制的不完善，在很大程度上影響了人們對于開放辦學尤其是入學限制較少的網絡教育的印象。

三、普通高校網絡教育發展建議

針對普通高校網絡教育發展面臨的新形勢以及網絡教育自身存在的問題，現就普通高校網絡教育發展提出建議如下：

（一）以現代信息技術為支撐，推動普通高校各類學歷繼續教育融合發展

在我國，教育信息化已經由起步、應用階段，進入了融合、創新階段，現代信息技術對教育的影響更為深入，也更加系統。高校網絡教育作為一種在現代信息技術支撐下發展、探索的教育形式，應該在高校學歷繼續教育的信息化轉型中發揮引領、示范作用，推動高校學歷繼續教育綜合改革。一是利用現代信息技術，整合各類高等學歷繼續教育資源，逐步實現函授教育、夜大學（業余）的招生入學、教學輔導、管理服務、考試等環節的信息化和網絡化，推動高等學歷繼續教育教學與管理的現代化，實現資源共享、支持服務共享與技術支持共享。二是推進高等學歷繼續教育證書制度、考試制度的改革和融合，將網絡教育、函授教育、夜大學（業余）等高等學歷繼續教育類型納入統一管理，按照寬進嚴出的原則統一入學標準和畢業、學位授予標準。

（二）建立網絡教育質量標準，完善網絡教育質量保障體系

提高質量是教育改革發展的核心任務，同樣也是高校網絡教育轉型發展的核心任務。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，要“制定教育質量國家標準，建立健全教育質量保障體系”，借鑒美國、韓國、日本等發達國家的先進經驗，我國要盡快建立完善我國高校網絡教育的質量保障制度。一是研究建立網絡教育質量保障標準，質量保證標準是教育質量保證制度的核心內容，也是網絡教育質量保障的基礎和依據。國家教育行政部門盡快組織專家團隊或者委托第三方機構全面調研分析國際網絡教育、在線教育和遠程教育的質量保障標準，結合我國網絡教育的政策與實踐，研究制訂全面、科學、基礎的國家網絡教育質量保障標準，并向社會公布；引導各個地區、辦學機構基于國家標準，制定本地區、機構的質量保障標準，并向社會公布。二是完善網絡教育質量保障機制，基于管辦評分離的原則，充分調動政府、學校、行業、第三方機構等多主體的積極性與主動性，構建完善的網絡教育質量保障體系；建立第三方評估與認證機構以實現真正意義上的質量保證。endprint

（三）優勢互補與加強合作，普通高校與開放大學（電大）密切合作

普通高校的網絡教育與開放大學（廣播電視大學）的開放教育其本質是同一類型的教育，其面向對象、政策制度、實踐形式基本一致，而且普通高校、開放大學（廣播電視大學）又有著彼此需要、十分互補的優勢，普通高校的學科、師資優勢，開放大學（廣播電視大學）的系統優勢以及在終身教育體系建設和公共服務平臺建設中被各級政府賦予重要任務的優勢，二者本應該優勢互補、資源整合，實現共贏，但過去近20年的發展過程中，二者并沒有進行實質的深入合作，甚至彼此限制。在現代信息技術推動教育正在發生整體系統性變革的今天，教育的組織模式和服務模式都在發生深刻的變化，單一機構的封閉辦學再也難以滿足大規模、個性化的學習需求，在網絡教育或者開放教育發展的過程中，普通高校、開放大學（廣播電視大學）如何準確定位，真正突破機構壁壘需要認真考慮。

（四）轉變辦學思路，高校網絡教育要兼顧校內服務與社會辦學

在前期發展過程中，由于高校網絡教育辦學定位最終落實到面向在職成人的繼續教育，所以高校網絡教育更多傾向于面向社會開展辦學，與校內全日制教育結合不夠緊密，雖然有些學校的網絡教育在注重社會辦學的同時，也對校內教育開展了一些服務，如平臺共享、部分資源向校內學生開放、共建資源等，但就整體辦學來說，仍然忽視了對校內全日制教育的服務。隨著現代信息技術對教育的滲透與影響越來越深入，現代信息技術與教育教學的深度融合趨勢愈來愈明顯，任何教育的改革發展與創新都離不開現代信息技術的支撐。高校網絡教育在十幾年的探索實踐中，在平臺、課程、技術，以及基于技術的教與學、支持服務等方面積累了豐富的資源和先進的經驗，理所當然應該在高校信息化建設以及基于信息化的教育教學改革中做出更積極的反應和更大的貢獻。因此，高校網絡教育在繼續堅持面向社會辦學，提供繼續教育服務的同時，更要積極參與校內全日制教育的教育教學改革，一是以技術、平臺、課程等累積優勢支撐全日制教育改革發展；二是利用對外辦學過程中與行業企業、機構建立的合作渠道，為學校教師的實踐和學生的實習提供平臺。

（五）深化教學改革，形成真正數字化環境的教育教學模式

盡管普通高校網絡教育利用現代信息技術推動教學模式創新，教學活動由單向傳播向高交互學習轉化，多種網上交互手段和交互方式為師生、生生提供了良好的交互環境，但其教學設計與實施，依然沿襲了行為主義的認知模式，其學習評價依然是標準、統一化的終結性、形成性評價，真正基于數字化環境的教學模式、評價模式沒有完全建立。而隨著大數據技術、學習分析技術的發展，以個體學習者為起點的教學與評價的組織與實施具有了實現的可能，普通高校網絡教育要摒棄基于大工業生產邏輯建立的標準、統一化的教育服務模式，尤其要打破班級授課制的慣性思維，在注重學習效果的同時，更要注重學習體驗。真正基于數字化環境的教學如何組織，可能沒有一定之規，但把傳統教育教學模式數字化僅僅是教育信息化的淺顯層次，探索并形成數字化環境的教育教學模式是教育信息化在融合、創新階段的重要使命，也是普通高校網絡教育轉型發展的重要任務之一。

（六）加強專業課程體系建設，積極推進數字化學習資源開放共享

普通高校要緊密結合科學技術進步、經濟社會轉型、產業調整升級以及學習者職業發展、創新能力提升等多樣化需求，加強專業和課程體系建設，推動相關專業設置與產業需求、課程內容與職業標準和崗位能力、教學過程與實踐實訓結合。高校要根據專業建設要求，創新課程體系，建立課程標準，開展課程認證，及時更新課程內容，引入新理論、新知識、新技術和新方法，強化實踐環節，重視高新技術、職業技能、實習實訓等教學內容建設。高校應加強網絡教育在線開放課程及平臺建設，建立在線開放課程質量評價、課程運行保障和效果測評等制度，推動優質網絡（在線）課程、微課程向社會開放，探索資源共享、開放和服務的新機制。

參考文獻

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