城市經營的地方政府因素研究
——基于動態控制論的理論構建

胡華杰， 胡曉鵬

（1.上海社會科學院 應用經濟研究所，上海 200220；2.上海社會科學院 世界經濟研究所，上海 200020）

城市經營的地方政府因素研究
——基于動態控制論的理論構建

胡華杰1， 胡曉鵬2

（1.上海社會科學院 應用經濟研究所，上海 200220；2.上海社會科學院 世界經濟研究所，上海 200020）

在政府作用研究中，縱向的央地關系構成了地方政府面對的最重要制度環境。運用動態經濟分析方法，對中國地方政府在發展中存在的困境進行全新解釋：在理論狀態下，地方政府在發展中的資源投入，隨著時間的推移呈現規律性變化；在現實狀態下，對地方政府資源投入起關鍵性約束的因素，卻是中央政府的選拔機制。對以上兩種狀態，本文分別構建了地方政府經營模型。研究發現：在現實中，地方政府的資源投入逐步遞減是一個正常現象，但當對地方官員投入的激勵不足并致使參數θ較小時，不僅地方政府致力于長期發展的動力過小，而且動力降低的速率加快；尤其是在一個社會評價機制邊界過大、體制內收益明顯小于體制外收益的條件下，地方政府愿意投入的資源減少，以至趨近于零。

地方政府；地方發展；制度環境；央地關系

一、研究背景與聚焦問題

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，并強調“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求”。這不僅對處理好政府和市場二者的關系具有重要的理論指導意義，同時，也首次明確提出了“有效”政府的改革取向。

讓“市場起決定性作用”針對的是政府過度介入市場。很久以來，不少地方以GDP為首要考核標準，主要依靠行政力量而不是市場力量推動經濟發展。

讓“政府更好地發揮作用”，明確了政府的角色定位。即主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。

顯然，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，不是不要發揮政府作用，而是如何更好地發揮政府作用、成為一個有效的政府。面對新形勢下城市經濟發展的要求，地方政府在推進“經濟建設型政府”向“公共服務型政府”的轉變過程中，如何理解和處理好政府與市場在現代市場條件下兩種資源配置基本方式的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，不但是中國特色社會主義經濟學的新發展①，而且如何完善政府作用機制形成一個“有效政府”，進行從“管理式”經營向“服務式”經營模式的轉變，也已成為一個在地方政府和理論界面前亟待解決的新課題。由此本文以央地政府關系為切入點，通過動態模型的模擬分析，重點聚焦地方政府與經濟發展的關系，通過區分短期發展效果、長期發展效果，試圖研究地方政府在促進地區發展中作用強度以及作用方式的變化。

二、地方政府資源最優選擇的理論模擬

為了對中國地方政府與經濟發展的關系做出客觀分析，本文將運用動態控制理論設計一個數學模型。該模型以微觀經濟學效用理論為依據，運用控制論的基本數學思想（蔣中一，2002），考慮一個理性地方政府的行為，它有兩個基本特征：首先，它擁有初始稟賦——可動用的資源，如何分配使用這些資源的決策是地方政府的權力；而且，該地方政府決策的目的應該是追求集體效用的最大化。

假設1：地方政府的效用函數（U）取決于四個變量：短期發展能力（J）（表現為GDP及其增長速度），長期發展能力（X）（資源配置中技術的貢獻能力），用在短期經濟發展上的資源（ρJ）（地方政府擁有或控制的經濟、社會資源），用在長期發展上的資源（ρX）。并且ЭU/ЭJ＞0，ЭU/ЭX＞0，ЭU/ЭρJ＜0，ЭU/ЭρX＜0，表明長、短期發展能力都可以給地方政府帶來正的效用，而資源的投入作為地方政府付出的努力將給其帶來負的效用（地方經濟社會發展的能力視為地方政府的“收入”，帶來正的效用；資源投入視為地方政府的“支出”，帶來負的效用）。

假設2：地方政府的短期發展能力由兩個變量——長期發展能力和用在提高GDP方面的資源投入決定，并且，ЭJ/ЭX＞0，ЭJ/ЭρJ＞0，表明地方政府的短期發展能力與其資源配置水平和在短期增長中付出的努力正相關。

假設3：地方政府的長期發展能力隨著時間的變化會發生變動，變化量用X表示。它只與當前的資源配置效率和改善資源配置而付出的努力有關，并且與該兩個因素呈現正相關關系。

假設4：從所處的條件來講，一方面地方政府只能在有限的時期內分配有限的資源ρmax；另一方面它不受任何外界因素的干擾，它的決策行為完全取決于自己的理性判斷。

根據上述假設，筆者推演出了簡化的地方政府資源選擇模型：

橫截條件：λ（T）=0

利用上面動態方程，構造出漢密爾頓函數：

于是，求解方程最優化的條件如下：

為了直觀地反映地方政府的資源投入變化具體時間路徑，我們畫出了與ρX（t）相對應的路徑曲線，見圖1。

圖1

圖1中所畫出的各條曲線均代表用在嘗試長期發展上的資源投入變動的時間路徑，只不過資源投入-長期發展能力的貢獻參數（θ）不同而已。因為結果所涉及的各參數變量在不同的情況下都有可能取不同的值，因此ρX（t）的軌跡也會發生某種特有的變異。為此，對結果進一步進行討論分析。

其次，若θ＜2，假設長期發展水平具有適度累積作用（r≠0或∞），地方政府的短期經濟發展意愿如果與長期發展能力沒有關聯時即n=0，那么ρx（0）的初值將會有所降低；或者如果地方政府的長期發展水平或資源配置效率（即α=0或β=0）不影響地方政府的效用時，初值也會減少，而終值的結果等于0②。在以上同樣的前提下，如果長期發展水平具有完全累積作用時（r=∞），依據求解極限的洛必達法則可得初值為資源的最大值，終值為0，其時間路徑表現為θ3的形態。相反，如果長期發展水平完全沒有累積作用時（r=0），初值介于（0，ρmax）之間，終值為0，形如曲線θ1或θ2。

再次，若θ＞2，假設城市長期的發展能力具有適度累積作用（r≠0或∞），地方政府的短期經濟發展意愿如果與長期發展水平沒有關聯時即n=0，或者如果地方政府的長期發展能力或資源配置水平（即α=0或β=0）不影響地方政府的效用時，初值一定不等于0或ρmax，但終值的結果等于ρmax。在以上同樣的前提下，如果長期發展能力具有完全累積作用時（r=∞），初值為0，而終值為∞；相反，如果長期發展能力完全沒有累積作用時（r=0），初值也介于（0，ρmax）之間，終值等于ρmax。

于是由條件λ=1可以求出臨界時間T*，如果T＞T*＞0，當t＞T*時有λ（t）＜1，可知ρx（t）的初值和終值為0；同理當t＜T*時有λ（t）＞1，ρx（t）的初值和終值為ρmax；此時ρx（t）在時間范圍內將被分為兩個階段，第一個階段初值和終值為ρmax，第二個階段初值和終值為ρmax。如果T*＞T，有λ（t）＞1，初值和終值在整個時間范圍內均等于ρmax。

依據上述分析，發現當各個參數取值不同時，地方政府用在城市發展上的資源投入的時間路徑也有很大差異。一般來講，地方政府與一般的自然人在效用獲得方面的差異是顯而易見的。正如上文所述，地方政府效用既依賴于自己的特殊偏好——長期發展能力的變化，又有著一般人的共同偏好——實現短期經濟績效的快樂。這一點表明了地方效用函數的參數α、β必定大于0。從另一個方面看，地方政府獲得效用的同時必然要付出代價，這種代價從全社會角度講，盡管是實現人類社會持續前進的源泉，但對地方政府自身而言，卻給它們帶來了負效用。此外，在現實的生活當中，地方政府所處的外部環境并非理想狀態，尤其是當我們從歷史縱向的角度來審視這一問題時，情況更加明顯。比如，地方政府實現的長期發展能力和短期發展能力之間到底有沒有關聯性，以及有多大的關聯性，這恐怕在不同時期、不同的政策導向下兩者的作用程度也是不同的。在改革開放以前，我國單一的計劃經濟使得長期發展能力與短期發展能力的聯系僅僅通過行政指令形式聯系在一起；而市場改革啟動之后，長期發展能力與市場手段的聯系程度逐步加深，從一般性的價格引導、政府指導到退出干預等，長期發展能力在實現短期經濟增長方面的重要性得以充分發揮。因此，筆者認為隨著經濟的發展，對地方政府而言，長期與短期的發展能力必然有著緊密的聯系，這一點說明參數n在現代意義上的任何經濟中一定是大于0。最后，筆者認為真正應該引起我們重視的是資源投入-長期發展能力的參數（θ）。因為在任何形態的社會里長期發展能力都是具有一定的自我積累機制，這實際是馬太效應或者資源集聚效應的體現，這一點充分表明資源的流向有著朝向長期發展水平好的城市的傾向。如此一來，當r＞0時，真正能夠影響地方政府資源投入時間路徑的因素只有θ，然而θ的取值在不同社會里差異很大。對于θ的取值，筆者認為它是由經濟運行兩大約束所決定的，即官員任期的限制和民間對長短期發展能力的評價，而這兩方面實際上都由現行的體制所決定。

三、引入體制變量后政府最優選擇的異化

當地方政府從理想狀態回歸到現實社會以后，它就立即遇到約束條件，并且這個條件會直接或間接地通過參數θ影響到地方政府對于規劃能力的最優選擇。下面筆者將運用相關經濟模型來闡釋這一問題。

從理論上講，政府績效的評定是維系地方政府努力與長期發展能力的中心環節，而選拔制度的規范與否也將從根本上決定著地方政府資源投入能否達到經濟發展的最優要求。一般來看，有兩種類型要重視：一種是由廣大民眾通過是否采取認可政府的決策所執行的最終評定方式。由于在不同的制度環境或同一制度環境的不同時期中搜尋成本差異很大，并且民眾自身也只是現實制度環境的接受者，也只能在既定的制度環境中對地方政府的某種行為產生加速和延緩的作用，所以這種評定方式雖然能夠對地方政府的決策產生影響，但不能從根本上改變地方政府資源投入的路徑特征。另一種是由官員選拔的現行體制所決定的評選機制，比如地方政府實現的GDP增速帶來的就業乃至稅收等。實際上這種評定方式也被地方政府視作將其政績市場化的一種制度；并且這種制度不僅會直接對地方政府努力投入的數量和質量產生約束，也會對民眾傾向于短期發展帶來促進作用，即地方政府越是追求GDP，錢袋子就越豐裕，民眾獲利的可能性就較大，地方官員升遷的希望也會越大。

基于此，根據引入的兩大約束機制，筆者將試圖從寬泛的、抽象的角度來研究地方政府資源決策和發展目標的變化特征。

假設1：σ為中央政府對地方長期發展能力的監控程度，σ越大，控制得就越嚴格，相應地中央的權威度（A）也就越大；進一步講，中央權威的變動不僅與當前的威望有正相關關系，也與其當前把控的嚴格度（σ）和臨界嚴格度（σ0）之差正相關。在此，令σ0為臨界嚴格度，其意指整個經濟體系評價嚴格度的平均值。如果σ＞σ0時，其威望會有上升趨勢，反之如果σ＜σ0時，威望有下降趨勢。

假設2：中央政府的監控程度是由部門官員控制的，并且部門官員的效用函數與威望A、貨幣收入W和維持部門威望的成本密切聯系。其中，貨幣收入W分為兩塊：一是為了有效控制部門的嚴格度、維持并提升部門威望所得到的機構內收入W1，其形式如W1=W0+dσ；W0為固定收入，dσ為嚴格度變動而引起的引致收入，d為嚴格-收入系數。另一塊是W2，形式為θ1（σmax-σ）；其中σmax為最大嚴格度，表示部門在其存續時期內所達到的最大嚴格度。θ1為放松-收入系數。至于維持威望的成本，一般來講要求達到的嚴格度越高，付出的成本也就越大，兩者存在嚴格的正相關關系。

假設3：對于地方政府而言，它的決策參數θ（努力-聲望貢獻系數）與σ相關，并有dθ/dσ＞0。

垂直終結條件：λ（T）=0

對此模型方程，運用漢密爾頓函數求解。具體求解過程如下：

于是：

依據上述假設，可以得到部門人員效用函數：U=αA+βW-σδ，其中σδ表示維持威望的成本總額，令TC表示成本，關于成本與監控程度度σ之間有以下關系：dTC/dσ＞0，d2TC/dσ2＞0；因此參數σ＞1。進一步分析，可得到上面的模型方程。

為了直觀地反映出部門監控程度變化的連續過程，筆者畫出了監控度σ（t）的時間路徑，見圖2：

圖2

圖2中所畫出的三條曲線均表示部門監控度變動的時間路徑，但它們所體現的含義差別很大；曲線σ1表示在正常體制下機構嚴格度的變動路徑，曲線σ2表示在半扭曲體制下的變動路徑，而曲線σ3則表示在完全扭曲體制下的變動路徑。之所以如此，是因為所設計的相關參數在不同的制度環境中取值不同所致。

第一，在合力的體制下，官員選拔制度必須可以真正起到行必有效的“過濾器”功能，而這種功能又必須依賴于部門官員對于地方政府致力于長期發展能力評價嚴格程度的強弱。因此，為了保證具有較強的控制部門監控度的能力，現行體制一定要達到體制內收入（W1）大于體制外收入（W2）的條件，即要滿足參數d＞θ1的要求，才能保證部門人員對于維持監控的偏好大于放松監控的偏好。如此一來，σ（T）＞0。

第四，要進一步說明的是，在σ（t）的結果中還涉及除d與θ1的其他一些參數；由于σ的終值僅與β和δ有關，所以這些參數在很大程度上也決定了σ的初值情況。對此，筆者只做簡單的分析。假設在d與θ1保持不變的前提下，我們有：

四、央地關系扭曲對地方政府發展決策的影響

一旦引入體制約束，不僅意味著地方政府從理論環境的決策轉化成為現實條件下的決策，而且也會引起地方政府資源投入分布結構和路徑的變化。同時，這種分布結構和時間路徑的變化既是地方政府對現實體制環境的最佳反應，也是地方政府遭遇困境的重要表現。

第一，地方政府的決策目標雖然仍是追求效用最大化，但其可控制的手段或變量卻比理論狀態中要多。也就是說，理論狀態下地方政府是將集體可動員的稀缺資源在長期發展能力和短期發展能力之間進行分配；而在現實層面上，地方政府則將資源在當前發展、長期發展和“搞關系”的活動三者之間進行分配。這里所謂“搞關系”特指變相的“游說上級”，即把一定量的、本應該用在經濟發展中的稀缺資源用在了“搞關系”上，從而與中央相關部門建立起某種特殊的關系以達到獲取特殊利益的目的。

基于此，筆者在地方政府資源決策模型的基礎上重新構造了現實意義上地方政府資源投入的選擇模型：

橫截條件：λ（T）=0

模型中，變量ρR意指用在“搞關系”上的資源投入，參數ε代表用在“搞關系”上的資源對長期發展能力的貢獻系數；其他參數均與前文一致。此外，地方政府可動員資源的最大值為ρmax。

依照前文的解法，構造出漢密爾頓函數。

于是，求解方程得最優化條件如下：

且有，ρJ=ρmax-ρX-ρR

依據前文的分析，可知在理論狀態下，當r＞0并且參數α、n、β不同時為0的情況下，資源投入的時間路徑特征將取決于參數θ的取值范圍。但是，當我們回到現實當中，特別是當我們引入約束條件之后，就會發現不僅參數θ的取值會大大降低，處于（0，2）之間，而且還會出現新的參數ε；而此時資源投入的時間路徑特征將同時取決于兩個參數之間的對比情況。具體可參見圖3、圖4和圖5。

大致看上去，三幅圖形基本形似，只不過所描述的地方政府資源投入在三種活動中分布的時間路徑彼此相互換位而已；實際上這恰恰是我們所要研究的核心。圖3要求達到的條件是2＞θ＞ε＞0，其含義表示由于中央監控力度的不足，雖然使地方政府在長期發展能力上的投入-產出系數（θ）減小到2以下，但它仍然大于地方政府在“搞關系”活動上的投入-產出系數（ε）。于是，任何理性的地方政府必然會將其有限的、稀缺的資源用在能夠帶來最大效益的活動中去，這樣一來，地方政府用在“搞關系”上的資源始終保持為0的投入水平；用在地方長期發展上的資源與前文討論的一樣逐步遞減；相應地在短期經濟發展上的資源就會逐步提高。圖4的條件是2＞ε＞θ＞0，與圖3相似，其意指同樣的資源投入用在“搞關系”上要比用在長期發展上所發揮的效益大，因此理性的地方政府必然不會再向長期發展上投入資源，而是在“搞關系”和短期發展之間分配有限的資源。圖3所要求的條件是ε＞2且θ∈（0，2），這一條件一旦成立就意味著整個社會已達到了相當扭曲的地步，“搞關系”給地方政府帶來的效益如此之高，以至于不僅從一開始就占用了本應用在長期發展上的稀缺資源，而且隨著時間的推移又占用了那些用在短期發展上的資源。

運用上述模型觀察我國現實，地方政府原本是地方促進經濟發展的重大因素，但在央地關系和選拔機制上存在的不良因素，客觀上扭曲了地方政府推動經濟發展的路徑。特別是當各地競相爭取中央政策傾斜的時候，地區間的橫向競爭導致資源配置不當，重視短期發展能力的沖動大大加強，持續發展的活力遭受制約。基于這種情況，加大改革力度，貫徹落實好中央關于“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用”的要求。

圖3

圖4

圖5

注釋：

①邱海平：《使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用——中國特色社會主義經濟學的新發展》,《理論學刊》2015年第9期。

②在此處假設n、β、α不同時等于0。

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Research on Local Government Factors in Urban Management——Theoretical Construction Based on Dynamic Cybernetics

Hu Huajie,Hu Xiaopeng

In the study of government action,the relationship between the central government and local governments is the most important institutional environment for local governments.In this paper,the dynamic economic analysis method is used to explain the predicament of local government in China:in theory,the input of local governments in the development of resources shows regular changes over time;but in practice,the key constraint on local government resources is the selection mechanism of the central government.For the above two states,this paper constructs the local government operation model respectively.It is found that in reality,the gradual decline of local government resources is a normal phenomenon.However,when the incentives for local officials are insufficient and the parameterθis relatively small,not only are local governments less committed to long-term development,but also the rate of reduction is accelerated.Especially when a social evaluation mechanism is too large and the income of the system is significantly smaller than that of the system,local governments’willingness to invest resources come close to zero.

Local Government;Local Development;Institutional Environment;Relationship between the Central and Local Government

D63

A

1007-905X（2017）11-0069-07

2017-07-22

國家社科基金重點項目（15AGL004）；國家社科基金一般項目（16BJY072）

1.胡華杰，男，上海社會科學院應用經濟研究所產業經濟學博士生；2.胡曉鵬，男，上海社會科學院世界經濟研究所研究員，博士生導師。

編輯 賈 敏