企業承接境外PPP項目的問題和對策

◎徐強

企業承接境外PPP項目的問題和對策

◎徐強

工程承包企業越來越深入參與工程項目的投融資過程，是全球基礎設施建設的趨勢和潮流。本文介紹了中資企業承接境外PPP項目的現狀、面臨的問題，提出了企業提升境外PPP項目市場占有率的對策。

中資企業；境外PPP項目；市場占有率

作為基礎設施建設和提供的一種模式，PPP的基本涵義是政府與私人機構從投融資到運營和資金回收全程合作。英國、澳大利亞和加拿大等發達國家PPP模式的公共管理實踐探索已日趨完善，PPP模式也越來越受到發展中經濟體政府的重視。今后，全球PPP項目勢必將成為國際工程承包項目競爭的熱點市場。為此，有必要認清當前我國企業參與這一市場的形勢，分析問題并提出對策。

現狀

目前，只有為數不多的中資企業在與中國經貿聯系相對緊密的部分發展中經濟體，開展相關PPP工程項目的建設和運營。綜合匯總駐外機構提供的信息和相關新聞報道，計算得出中資企業在境外承接的PPP項目總數——包括正在運營和已經簽約（包括投資意向約定）——在30個左右。從國別市場、項目分布和企業行動等方面綜合觀察，可以發現，中資企業承接境外PPP項目尚處于起步階段。

1.中資企業較少參與相對活躍國別市場的PPP項目投標

（1）發達國家市場。在發達國家中，PPP項目發包較活躍的有英國、加拿大和澳大利亞等。中資企業參與中標的項目，見諸公開報道的有兩個。一是北京建工集團參與英國曼徹斯特空港城項目，協議于2013年10月達成。在投資方面，北京建工集團參股20%；在建造工程方面，北京建工集團和英國卡麗蓮公司各承擔50%。二是中國交通建設股份有限公司在澳大利亞的子公司約翰·霍蘭德公司參股堪培拉城鐵公司，于2016年2月中標澳大利亞首都堪培拉城市輕軌一期項目。該項目運營期20年，工程計劃于2018年完工。堪培拉城鐵公司參股方除約翰·霍蘭德公司外，還包括其他多家外國公司。

（2）發展中經濟體市場。在發展中經濟體中，PPP項目發包相對活躍的有墨西哥、巴西和秘魯等國。在墨西哥，尚未有任何中資企業曾中標PPP項目；在巴西，中國國家電網公司與巴西電力公司組成的聯營體于2014年2月7日中標巴西美麗山水電站特高壓直流輸電項目，特許經營權期限為30年；在秘魯，首鋼集團、山東淄博宏達公司與中國石油天然氣股份有限公司曾先后于1992年、2009年和2013年，通過企業收購獲得礦產資產，并開展附屬項目的基礎設施建設和運營。由于上述投資并沒有運營后移交資產的約定，因此不是真正意義上的PPP投資，不過和PPP項目有類似之處。據來自中國使館經商處的報告，目前多個工程承包企業正密切跟蹤秘魯相關PPP項目的組織和發標，而秘魯政府也通過多種方式，表達對中資企業參與PPP項目的愿望。

2.中資企業已開展境外PPP項目分布在少數發展中國家

目前，中資企業投資并進入運營期的PPP項目，主要分布在與我國地理位置相對臨近的東亞發展中經濟體。其中，在柬埔寨已進入運營期的PPP水電站項目達到7個，除大唐海外投資公司承擔2個之外，其他項目都由不同中資企業承擔。分布在其他國家的運營期項目分別是：中國化學工程公司在印尼投資建設的巨港150兆瓦電站于2005年12月進入運營期；云南華能集團在緬甸投資建設的瑞麗江一級電站于2009年5月進入運營期；（三峽集團）中國水利電力對外公司在老撾投資建設的南俄5水電站于2013年1月進入運營期。

2013年后，中資企業參與的尚未進入運營期的在建、協議、意向PPP項目的國別分布相對分散，但東南亞國家也占到一半左右。

3.個別中資企業連續開展多個境外PPP項目

截至目前，只有兩家中資企業連續超過2次以上承接PPP項目，這意味著大多數公司尚未將PPP項目作為市場開拓的戰略領域。其中，大唐海外投資公司在柬埔寨投資建設的金邊至馬德望輸變電項目、斯登沃代水電站分別于2013年1月和2014年4月進入運營期，特許經營期限都為15年；此外，該公司在老撾中標投資的薩拉康水電站正處在建設期。中國交通建設股份有限公司投資建設的牙買加南北高速公路BOT項目于2016年1月底竣工，隨后進入收費運營期。該公司投資并建設的斯里蘭卡科倫坡港口城發展項目、斯里蘭卡漢班托塔港口二期SOT項目則都處在工程建設階段。該公司自稱，目前公司正在8個國家開展PPP項目投資或尋找PPP投資機會。

問題

1.大部分中國工程承包企業尚沒有在內部收入管理和風險控制上就適應PPP項目投標作出改革

當前我國大部分工程承包企業的內部收入和風險管理，都是以工程項目為中心，其基本目標是盡快獲取工程收入和減少企業營業收入入賬風險。PPP項目投資收回期很長，項目建成后能否獲得營運收入有風險，按照當前我國工程承包企業的內部風險控制要求，大部分工程承包企業不會涉足或被要求開展PPP項目。

2.大部分工程承包企業對外直接投資沒有起步或剛起步

■暮春喜流 陳寶林/攝

承接PPP項目必然意味著企業要在境外設立分支機構，參與項目運營；意味著企業的組織架構、管理流程和融資投資等都要全面啟動國際化。當前我國企業對外直接投資相對活躍的行業是制造業和金融業，有過海外綠地、并購投資經驗的中國工程承包企業仍然是少數。可以說，大部分工程承包企業的組織架構和管理流程，并沒有為開展境外PPP項目作出充分準備。

3.中資企業缺乏組建企業聯合體的意愿和經驗

觀察PPP項目熱點市場可以發現，其中有相當多比例的中標者，是由投資商（可能來自不同行業）、金融機構與工程承包企業組成的企業聯合體。這些聯合體組成企業通常相對穩定，并且同一聯合體可能多次在同一發包地的系列項目中連續中標。聯合體能實現企業在資金、管理和技術等方面的能力互補。截至目前，只有個別中資企業通過組建聯合體參與境外PPP項目的招投標。

4.大多數中資企業難以通過保險產品規避項目經營風險

就中資企業承接境外PPP項目而言，不論是項目融資過程，還是項目運營和資金回收過程，中資企業都難以在當地或在母國尋找到合適的擔保或保險產品，以規避項目投融資和項目營運期的相關風險。這就使得相當多的中資企業，特別是原來主營業務只有工程承接的中資企業，因風險顧慮而不愿涉足境外PPP項目。

對策

境外PPP項目的投資和承接，是企業工程技術、項目融資、對外投資、企業聯盟及管理組織等方面綜合素質的體現，也直接關系到國內部分機電、建材產品的出口市場份額。建議從六個方面采取積極措施，提升中資企業境外PPP項目的市場占有率。

1.改革工程承包企業的風險防控體系

建議工程承包企業適應性地改革企業原來以工程營業收入為中心的風險防控體制。新的風險防控體系要考慮到項目融資、以EPC（指公司受業主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包）方式承接大型復雜項目、以股份投資方式投標和運營PPP項目的需要。

2.提升工程承包企業的組織管理水平和對外投資能力

工程承包企業越來越深入參與工程項目的投融資過程，是全球基礎設施建設的趨勢和潮流。為此，國內工程承包企業應敏銳適應這一趨勢，不斷增強自身投融資能力和提升組織管理水平。

3.加強企業投標聯合體組建的引導

不論是工程承包企業投資管理能力的提升，還是投融資企業工程承接能力的提升，都是一個漸進、漫長的過程。而我們不應該因為這個過程漫長而喪失市場機遇。建議政府、商會與企業積極引導組建企業投標聯合體，讓工程承包、項目融資企業與金融機構聯合起來，共同開展境外PPP項目的投標，并積累和推廣經驗，逐漸提升中資企業市場份額。

4.創新境外PPP項目融資和投資保險服務

我國國內大型金融機構，如各大商業銀行和開發性金融機構、各大保險機構，應面向境外PPP項目的工程承接和對外投資，設計和創新融資產品、保險產品，以解決部分中資企業參與境外PPP項目的后顧之憂。

5.為企業捕捉境外PPP項目商機提供全方位公共服務

建議經常性編制“境外PPP項目分國別市場環境指南”。該指南應該全面反映各國PPP項目實施的法規環境、融資要求及市場準入等各方面條件要求。由于境外PPP項目商機一般都來自各國政府部門，因此，駐外使領館經商機構和商會駐外機構應及時捕捉信息，并積極在當地開展相關的聯絡溝通活動。

6.通過商會體系加強與先行企業的經驗交流

建議今后所有成功承接到境外PPP基礎設施項目的企業，都就其招投標過程、項目實施過程撰寫用于企業之間相互交流的工作報告。報告要說明整個工作歷程，交代每個操作環節的經驗教訓，以供國內后續準備參與境外PPP項目的企業參考。

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商務部國際貿易經濟合作研究院）

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.12.009 ■ 編輯：云霞