“社會化”到“國家化”：國民政府時期中國現代農業金融支持體系之嬗變

許永峰 張瑋

(1.山西大同大學 歷史與旅游文化學院，山西 大同 037009；2.太原理工大學 馬克思主義學院，山西 太原 030024)

“社會化”到“國家化”：國民政府時期中國現代農業金融支持體系之嬗變

許永峰1張瑋2

(1.山西大同大學 歷史與旅游文化學院，山西 大同 037009；2.太原理工大學 馬克思主義學院，山西 太原 030024)

國民政府初期，中國現代農業金融支持體系包括商業性金融、合作金融、政策性金融三種要素。在之后20年左右的嬗變中，要素種類、各要素的地位或性質不同程度地發生了變化，總體經歷了社會主導的合動、國家主導的合動和國家統制三個階段，體現了“社會化”到“國家化”的趨勢。其具體演化與不同階段各主體的發展困境及認知選擇，尤其是與國民政府經濟統制的治國思想密切相關。

商業性金融；合作金融；政策性金融；社會化；國家化

構建多元化的現代農業金融支持體系是近現代以來世界各國農業金融制度發展的總體趨勢，也是當今中國農村金融制度建設的題中之義。商業性金融、合作金融、政策性金融是構建該體系的三種基本要素*王永龍：《中國農業轉型發展的金融支持研究》，福建師范大學博士學位論文，2004年，第4頁。。

中國對現代農業金融制度的探索可追溯到清末民國時期，相關研究已取得一些重要成果。如李金錚分析了民國時期現代農業金融在農村社會產生的績效與不足*參見李金錚：《績效與不足：民國時期現代農業金融與農村社會之關系》，《中國農史》2003年第1期。，考察了長江中下游地區由銀行、農民借貸所、合作金庫、合作社和農業倉庫等機構所形成的現代農村金融網絡*參見李金錚、戴辛：《民國時期現代農村金融網絡的形成考略——以長江中下游地區為中心》，《河北大學學報》2005年第2期。；程霖等探討了國民政府時期國家集中型、商業銀行型、合作金融型和復合信用型等四種農業金融制度構想模式*參見程霖、韓麗娟：《論國民政府時期關于農業金融制度建設的四種模式》，《中國經濟史研究》2006年第4期。；易棉陽等研究了近代農業金融制度發軔、發展、調整的轉型歷程及特點*參見易棉陽、姚會元：《近代中國農業金融的轉型及其特點》，《福建論壇》2008年第1 期。。

就中國現代農業金融支持體系而言，晚清和北洋政府時期，三要素開始漸次發端。首先為政策性金融。先有清政府于1911年在天津設立的殖業銀行，之后有北洋政府自1915年起設立的通縣、昌平等10余家農工銀行。其次為商業性金融。金城銀行早在1917年、1921年先后發放農業及農產品貸款94107元、388056元*根據《金城銀行創立二十年紀念刊》(金城銀行1937年編印，第154、162頁)數據計算。。1923年，中國銀行又通過華洋義賑會“轉貸于互助社與農村合作社”*陳穎光、李錫勛：《合作金融》，正中書局1946年版，第20頁。。再次為合作金融。華洋義賑會自1923年起在河北指導農民成立信用合作社，截至1927年底，全國584社中，河北即有561社*吳華寶：《中國之農業合作》，《大公報·經濟周刊》1936年4月22日。。然此時各要素均處于萌芽期，政府、社會基本各行其是，北洋政府甚至一度對合作社持排斥打壓態度。

國民政府時期是中國現代農業金融支持體系發生重大變遷的時期。期間，要素種類、各要素的地位乃至性質充滿變數。從國家與社會關系的角度觀之，這一過程經歷了社會主導的合動期(1927—1934年)、國家主導的合動期(1935—1940年)和國家統制期(1941—1949年)，起初三要素兼備的制度雛形最終演進為近乎政策性一元支持的制度體系。本文旨在梳理這一過程，并分析其演進邏輯。

一、1927—1934：社會主導的合動期

這一時期，現代農業金融支持體系兼有合作、政策性和商業性三要素。

(一)合作金融基層組織農村信用合作社的迅速發展

合作金融組織包括基層組織農村信用合作社暨其他合作社聯合社和中上層組織合作金庫。信用社以單位社成為合作金融基層組織，是因其與生產、運銷、消費等合作社相比，“與農民之借貸關系最為密切”*李金錚：《民國鄉村借貸關系研究——以長江中下游地區為中心》，人民出版社2003年版，第333頁。。這一時期是各種合作社尤其是信用合作社發展的重要時期。

合作社的迅速發展受益于多種外力推動。華洋義賑會繼續在河北提倡，截至1930年底，該省已有合作社946個，全部為信用社，其中承認社277個，義賑會該年度放款余額為172273元*《民國十九年度賑務報告書·農利股報告》，《中國華洋義賑救災總會叢刊》甲種第31號，1931年刊行，第49頁。。1931年、1933年，該會受國民政府委托先后在江淮水災省份及華北戰區辦理農賑，其合作事業遂拓展至這些區域，1934年進而推廣至陜西。國民政府在奠都南京后不久，即把合作運動列為其七項民眾運動之一。1928年，江蘇省頒布《江蘇省合作社暫行條例》，并由農礦廳成立合作事業指導委員會、合作指導人員訓練所。此后，浙江、山東、江西、湖南、湖北、綏遠等省及“剿匪”區亦紛紛效仿。1931年實業部頒布《農村合作社暫行規程》，1934年立法院頒布《合作社法》*《合作運動年表》，中國供銷合作社史料叢書編輯室編：《中國供銷合作社史料選編》第3輯，中國財政經濟出版社1991年版，第155—156頁。。此外，1930年代初，山東鄉村建設研究院、平民教育促進會等鄉村建設團體及都市商業銀行亦加入倡導設立合作社的行列。

在各方推動下，合作社得到迅速發展，其中信用社比例最大。1931年，全國有1576社，其中信用社1379社，占87.5%；1934年全國達14649社，其中信用社9841社，占67.2%*陳仲明：《民元來我國之合作運動》，朱斯煌編：《民國經濟史》(銀行周報三十周紀念刊)，銀行學會1948年版，第350頁。，且合作社區域擴展至蘇、浙、皖、贛、鄂、湘、川、冀、魯、豫、晉、陜、閩、粵、桂、綏、寧、滬等18個省市*陳果夫：《中國之合作運動》，《中國供銷合作社史料選編》第3輯，第195—196頁。。

(二)全國政策性金融的籌劃與蘇浙等省地方政策性金融的興起

國民政府對全國政策性農業金融機構曾多次策劃。早在1926年，國民黨二大即議決“設農民銀行”。1930年4月、1932年11月，農礦部和實業部又聘請專家先后兩次組織“農業金融討論委員會”，議定擬設農業銀行和農民銀行以分別辦理長中期貸款和中短期貸款，厘定條例草案，并計劃先設中央農業銀行籌備處*秦孝儀：《中華民國史料叢編：十年來之中國經濟建設(1927—1937)》第二章，中國國民黨中央委員會黨史委員會1976年影印，第26頁。。之后，行政院于1933年5月發布《關于設立中央農業銀行拯救農村破產案》，進而規定中央農業銀行設立辦法，定資本1000萬元，其中國家銀行、商辦銀行、信托公司及保險公司投資400萬元，政府籌集600萬元*《行政院關于設立中央農業銀行拯救農村破產案函》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編財政經濟(7)，江蘇古籍出版社1994年版，第76頁。。然而，直至1935年3月全國合作事業討論會召開，此事亦僅停留在討論層面。中國農民銀行成立于會后，中央農業銀行的計劃則不了了之。

1934年前由中央直接控制的農業金融機構僅為豫鄂皖贛四省農民銀行。豫鄂皖三省“剿匪”司令部于1932年11月在漢口設立的農村金融救濟處為其前身，職責為指導與監督農村合作社預備社的設立及放款事宜。1933年4月四省農民銀行正式成立，救濟處絕大多數工作人員和全部業務賬表由其接收或接管*中國人民銀行金融研究所編：《中國農民銀行》，中國財政經濟出版社1980年版，第20、141頁。。該行農貸方式包括合作社放款、農倉放款、特種農業放款(協助各省府辦理儲運事業、收購糧食、辦理糧食統制)、動產抵押放款等。1933年、1934年，農貸年終結余額分別為30802元、1589568元，累計1620370元*中國人民銀行金融研究所編：《中國農民銀行》，中國財政經濟出版社1980年版，第20、141頁。。

相對于中央，蘇浙等省地方政府行動更早且成效更為顯著。主要表現在兩方面：其一，設立省縣農業金融機關。江蘇首開其端。1928年7月，省農礦廳組織江蘇省農民銀行，以“輔助農民經濟之發展，以低利資金貸與農民”為宗旨*方顯廷：《中國之合作運動》，《大公報·經濟周刊》1934年5月16日。。放款對象為合作社、生產互助會、鄉鎮代表、農民個人和政府機關等，放款種類有信用放款、抵押放款和實物放款等*中央銀行經濟研究處編：《中國農業金融概要》，上海商務印書館1936年版，第217—225頁。。從1928年下期至1934年底，農貸總額26986419元以上*據《中國農業金融概要》(第221頁)、《民國二十五年江蘇省農民銀行業務報告》(《銀行周報》第21卷第21期，1937年，第25頁)中相關數據計算。。這是國民政府時期成立的第一家政策性農業金融機構，也是全面抗戰前最重要的一家。浙江則省縣兩級并重。1928年8月，省府開始籌設省農民銀行，未果。次年，遂由省建設廳撥款88萬元委托中國農工銀行成立杭州分行，專司該省農業貸款。放款對象為農村信用合作社，放款種類為蠶絲抵押放款和合作放款。截至1933年底，放款70萬元以上。縣級機構包括縣農民銀行、縣農民借貸所、縣聯合地方農民銀行和縣農民放款處等。其中，前兩類機構每行(所)資金分別為5萬—10萬元和1萬元左右，1931—1934年共成立47處，資金總數897720元，以合作社或農民為放款對象*姚公振：《中國農業金融史》，中國文化服務社1947年版，第196—198、258頁。。但省縣級機關之間并無統屬關系。

其二，地方銀行兼營農貸。浙江地方銀行于1933年開始辦理農貸，設立三級農貸機關——總行“農工貸款處”、分支行“農貸組”和各鄉鎮“農村貸款所”。農貸種類包括動產不動產質押貸款、農業保證信用貸款和青苗抵押貸款等*姚公振：《中國農業金融史》，中國文化服務社1947年版，第196—198、258頁。。山東民生銀行、陜西省銀行亦于同年開始辦理農貸。

(三)商業性金融的迅速崛起

1920年代末，商業銀行農村放款同之前一樣仍屬小額零星性質。如1928年金城銀行發放農貸343844元*中國人民銀行上海市分行金融研究室編：《金城銀行史料》，上海人民出版社1983年版，第368頁。，1929年上海商業儲蓄銀行(簡稱上海銀行)南京分行委托南京金陵大學放款于其指導的安徽和縣烏江合作社*《1933年及1942、1943、1944、1945本行營業計劃》，上海檔案館館藏，檔案號：Q275-1-449。。

從1931年起，商業銀行農貸漸成風氣。是年，上海銀行以2萬元搭放于華洋義賑會指導的河北農村信用合作社*吳湘湘：《民國百人傳》第4冊，傳記文學出版社1982年版，第17頁。。此后，不僅該行連續舉辦并不斷擴大規模，其他商業銀行亦相繼辦理。1934年后，參加銀行日漸增多，遂組團行動，如上海、金城、交通、浙江興業、四省農民等5行組織陜豫晉棉業產銷合作銀團*《金城銀行二十三年份營業報告》，《大公報》1935年3月28日。，1935年進而由上海、金城、交通、四省農民、浙江興業、四行儲蓄會、中南、大陸、國華、新華等10家銀行組成中華農業合作貸款銀團*重慶市檔案館：《中華農業合作貸款銀團史料二則》(二)，《檔案史料與研究》1999年第1期。。銀團成員大部分為商業銀行。

商業銀行中，以上海、金城、中國三行最為重要。上海銀行于1933年特設農業合作貸款部，并于南京、鄭州、長沙設分部，1931—1934年農貸總額達5729795元，農貸歷年年終結余累計2777075元，放款種類包括運銷合作、信用合作、農倉、農民抵押貸款所、耕牛會等。金城銀行1928—1934年農貸歷年年終結余累計3130866元，包括農業農產品放款和小本農業貸款。中國銀行于1933年在總管理處成立農業放款委員會，1932—1934年農貸總額99840774元，農貸歷年年終結余累計42121819元，包括農產抵押放款、農民小額押款、合作社放款等*許永峰：《20世紀30年代中國“商資歸農”問題研究》，中國社會科學出版社2012年版，第112、117、120頁。。

(四)現代農業金融支持體系的“社會主導性”

現代農業金融支持體系的“社會主導性”表現在量和質兩方面。

首先，從農貸比例看：商業金融相對政策性金融占絕對優勢；政策性金融中，地方金融相對國家金融占明顯優勢。這里先說明一下進行量化分析何以把合作金融這一要素排除在外。據1934年22省871縣農民借款來源之調查，合作社借款占2.6%，銀行借款占2.4%*《民國二十三年各省農村金融概況》，中央農業實驗所：《農情報告》第2卷第11期，1934年，第70頁。。表面上，合作金融略占優勢。但事實上，合作社自集資金(社員股金、社員儲蓄存款和公積金)極為有限。以1934年河北信用社為例，全省1251社，資金總額664231元，其中自集資金171505元*《民國二十三年度賑務報告書·農利股報告》，《中國華洋義賑救災總會叢刊》甲種第43號，第36頁。，僅占25.8%。易言之，其大部分資金來源于社外指導機關和銀行。故此處僅分析商業金融和不同層次的政策性金融。樣本選取營業報告有農貸分類統計的5家代表性銀行，年份則選取統計標準一致且數據完全的1933、1934年(見表1)。

表1 1933、1934年商業銀行和政策性銀行農貸年終余額及占比統計*上海商業儲蓄銀行數據來自中央銀行經濟研究處編：《中國農業金融概要》，第258頁。中國人民銀行上海市分行金融研究所編：《上海商業儲蓄銀行史料》，上海人民出版社1990年版，第595頁。金城銀行1933年數據出自中國人民銀行上海市分行金融研究室編：《金城銀行史料》，第368頁；1934年數據據《金城銀行二十三年份營業報告》(《大公報》1935年3月22日、25日)、《四年來銀行資金流入農村鳥瞰》(《銀行周報》第20卷第29期，1936年，第11頁)中相關數據計算。中國銀行數據出自《中國銀行廿三年度營業報告》，《申報》1935年3月31日。江蘇省農民銀行數據出自《民國二十五年江蘇省農民銀行業務報告》，《銀行周報》第21卷第21期，1937年，第25頁。(單位：元)

由表1可知，3家商業銀行和2家政策性銀行農貸余額2年合計數占比分別為78.96%和21.04%。這一結論與時人的估計大致相當。如慕桀估算1934年各銀行農貸總額為6921.2萬元，其中商業銀行5000萬元，占72.24%；政策性銀行1921.2萬元，占27.76%*慕桀：《新幣制策動的銀行農村放款》，《申報》1937年3月22日。。另以1934年陜豫晉棉業產銷合作銀團為例，因放款總額由5行平均分擔，故4家商業銀行承擔了其中的80%*《申報》1935年3月23日。。可見，商業金融相對于政策性金融占有絕對優勢。

由表1還可以看出，在政策性銀行內部，四省農民銀行和江蘇省農民銀行農貸余額1933年、1934年合計數占比分別為2.68%和18.36%。可見，地方金融反而遠超國家金融。

其次，國家對農業金融各支持要素介入極為有限。政策性金融方面，全國農業金融機構尚未建立。合作金融方面，中央的主要舉措為通過了一部《合作社法》，尚無合作行政、合作指導等配套制度，合作金融中上層組織的構建更談不上；在合作社推動主體中，政府僅為多元主體中的一元。商業性金融方面，政府雖然于1934年頒布了《儲蓄銀行法》，規定儲蓄銀行農業放款不得少于其存款總額的五分之一*《儲蓄銀行法》，朱斯煌編：《民國經濟史》，第552頁。，但并未規定任何監督及保障措施。

二、1935—1940：國家主導的合動期

1935年3月的全國合作事業討論會是現代農業金融支持體系進入新階段的轉折點。“合作資金”為其主要議題之一。大會最終通過了政府對于農村合作貸款應注意各點和應采取方針，指出“凡商業銀行從事農村貸款者應予以保障并規定獎勵及支配之辦法”，議決由政府起草農業銀行條例及合作銀行條例，并修正通過了農村復興委員會代表王志莘提出的《合作金融系統案》*金觀甫等編：《全國合作事業討論會匯編》第2編，臺北文海出版社1987年版，第225—227、154—159頁。。規范商業性金融、建立合作金融系統、成立政策性農業金融機構成為與會者的共識，也成為會后現代農業金融制度發展的基本思路。

(一)政策性金融的迅速發展與業務調整

全國政策性金融迅速發展。首先，兩個全國農業金融機構相繼設立。1935年4月，四省農民銀行改組為中國農民銀行。6月，《中國農民銀行條例》頒布，規定該行農貸業務為：對農民合作社及合作社聯合社、農業發展事業、水利備荒事業之放款，經營農倉，對農產、農具改良之放款，動產不動產抵押放款及保證信用放款等；放款期限最長5年。1935—1940年歷年農貸余額累計465061677元*中國人民銀行金融研究所編：《中國農民銀行》，第331、141、148頁。。1936年9月，農本局成立，設農產、農資兩處，分別辦理農倉和縣市合作金庫。1938年，兩處合并為業務處，并增設農業調整處，從事農田水利、一般農業生產、農產運銷和農業改良等貸款*《兩年來的農本局》，《大公報》1939年11月28日。。1937—1940年歷年農貸余額累計55877865元*姚公振：《中國農業金融史》，第332、323、208、240—241頁。。

其次，國家行局兼辦農貸業務。中國、交通二行經1935年國民政府增資改組，業已成為國家銀行。1935—1941年，前者農貸總額260717000元，后者歷年農貸余額累計62626440元。郵政儲金匯業局于1935年在蘇浙皖湘等省試辦農貸，并訂立《農產抵押放款章程》*姚公振：《中國農業金融史》，第247—249、251頁。。1937年8月，國民政府頒布《四行內地聯合貼現辦法》，規定四行應辦理農產品抵押貸款*重慶市檔案館、重慶市人民銀行金融研究所合編：《四聯總處史料》(中)，檔案出版社1993年版，第344—345頁。，農貸成為四行法定業務。從1940年起，中央信托局亦開始舉辦農貸，當年貸款余額10976000元*姚公振：《中國農業金融史》，第332、323、208、240—241頁。。

地方政策性金融亦有發展。主要表現為地方銀行兼辦農貸。之前已辦理農貸的3家地方銀行中，浙江地方銀行成績最為突出，1936年12月—1940年8月農貸額達30498743元*姚公振：《中國農業金融史》，第332、323、208、240—241頁。。1935年3月、1938年6月，國民政府相繼頒布《地方省銀行領用或發行兌換券暫行辦法》和《改善地方金融機構辦法綱要》，以發行或向四行領用兌換券及輔幣為條件要求地方銀行辦理農貸。1940年1月又頒布《縣銀行法》，規定縣銀行放款應包括“農林工礦及交通事業生產用途”*《縣銀行法》，朱斯煌編：《民國經濟史》，第572頁。。遂有多家地方銀行新增此項業務。如安徽地方銀行(1936年起)、湖北省銀行(1936年起)、福建省銀行(1936年起)、富滇新銀行(1937年起)、湖南省銀行(1938年起)、廣東省銀行(1938年起)、江西裕民銀行(1938年起)、四川銀行(1939年)、甘肅省銀行(1939年)等。

其次，新設地方農業金融機關。本期新增者為廣西省農民銀行。該行成立于1937年初，農貸業務包括信用放款、動產不動產抵押放款、青苗放款、農林生產放款和小本放款等，以農民借款協會為放款對象，放款期限最長3年。1937—1939年上期共發放6509467元*姚公振：《中國農業金融史》，第332、323、208、240—241頁。。1940年6月該行被廣西省銀行合并。不過，無論新增行數抑或農貸成績，在本期尤其是全面抗戰開始后，地方農業金融機構均已明顯滯后。

在政策性金融多元發展的情況下，為避免重復沖突，國民政府進行統籌調整。1939年10月改組四行聯合辦事總處，年底增設“農業金融處”，旨在農貸方面“集中力量，調整機構，擴充資力，齊一步伐。”*《大公報》1940年2月6日。并增設農貸審核委員會和農業金融設計委員會。次年初，該處通過《二十九年度中央信托局、中國、交通、農民三銀行及農本局農貸辦法綱要》，對當年五行局農貸額按15%、25%、15%、35%、10%的比例進行劃分，并規定了聯合辦理和分區辦理的方式*《四行總處理事會通過擴大農貸辦法綱要》，《大公報》1940年3月4日。。

(二)商業性金融的整合、收縮及退出

1936年，商業銀行農貸開始改變自發狀態，進入由國民政府統一擘劃及協助階段。關鍵性制度安排為農本局的設立。

農本局設立主要是“鑒于一般農業金融機關及商業銀行辦理農貸之缺點，未能發揮農貸之任務”*林和成：《民元來我國之農業金融》，載《民國經濟史》，第109頁。，故采取由實業部發起各銀行參加的組織方式。人事方面：理事會23人，其中商股理事12人，實業部選派11人。資本方面：有固定資本、合放資金和流動資金3種。固定資本由政府于每年初撥付200萬元，合放資金由各參加銀行于每年初合繳600萬元，均以5年為期，流通資金由銀行農貸團與農本局協定。業務方面：盈虧由政府負責；農本局對參加“合放資金”之各行提供各種保證與方便，如保本保息，發給銀行合放資金憑證(可抵押或轉讓)，合放資金數可列入銀行法定農業貸款，銀行可參與分紅；對于“流動資金”，由農本局為銀行介紹農產品抵押或再抵押借款業務，放款辦法由各行自訂*《農本局組織規程》，《南京市政府公扱》第167期，1936年，第29—31頁。。成立第一年，有30家銀行參加，絕大部分為商業銀行，合放資金600萬元，由各行按儲蓄存款1%分攤認定。

農本局的設立對于商業銀行農貸具有十分重要的意義。一是將銀行農貸整合于政府行為之中，既可保障商資的安全和利益，亦可克服商資為營利而背離農村金融需求的弊端。二是由政府充當銀行與農村的中介，使銀行農貸中諸如手續繁瑣、開支巨大、途徑茫然等困難得以克服。

但是，農本局成立未能改變商業銀行日漸收縮農貸直至完全退出的趨勢。1935—1936年，上海銀行農貸年終余額分別為278萬元、133萬元*《吳秀生關于抗戰前農業金融及信用合作社概況的報告》，《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編財政經濟(7)，第360頁；《上海商業儲蓄銀行史料》，第600頁。，金城銀行分別為6847737元、5114094元*1935年數據根據《金城銀行民國廿四年份營業報告》(《銀行周報》第20卷第18期，1936年，第19—20頁)、《四年來銀行資金流入農村鳥瞰》(《銀行周報》第20卷第29期，1936年，第11頁)中相關數據計算。1936年數據根據《金城銀行民國二十五年度營業報告》(中國銀行經濟研究室編：《民國二十六年全國銀行年鑒》，臺北文海出版社1987年版，第1090—1093頁)中相關數據計算。。均呈下降趨勢。1937年淞滬會戰結束后，南京政府西遷，各行“合放資金”遂未繼續如數按期繳付*陳巖松：《中華合作事業發展史》，臺北商務印書館1983年版，第322頁。，同時在原農貸區域的農貸活動亦多停辦。商業性金融作為現代農業金融支持的一大要素自此淡出。

(三)省市、縣市合作金庫的建立和發展

合作金融進入中層組織即省市、縣市合作金庫的建立發展期。

合庫建設首先從省級開始。1935年4月，軍事委員會委員長南昌行營頒布《剿匪區內各省合作金庫組織通則》。這是國民政府第一部合作金庫組織法。該通則以豫鄂皖贛四省為范圍，規定省合庫資本僅限于政府、合作社暨合作社聯合社，同時與中國農民銀行保持聯系。是年冬，其適用范圍擴大于四省之外。四省雖著手籌設，但“因地方政府認識不足，合作社資力又較薄弱，有關銀行更態度冷淡，進展遂見遲緩。”*陳穎光、李錫勛：《合作金融》，第12—13頁。1936年11月，四川省合庫首先成立，1937年4月，江西省合庫成立，截至1940年底前，相繼成立的還有浙(1939年11月)、閩(1940年5月)、桂(1940年11月)等3省庫*壽勉成：《我國合作金庫之沿革與將來》，朱斯煌編：《民國經濟史》，第18—19頁。。

與籌建省合庫同時，亦開始醞釀中央合作銀行。1935年冬，全國經濟委員會擬從皖贛湘鄂四省水災賑款中撥1000萬元作為該行資本，立法院“研究以合作原則解決今日中國農村資力問題”之特別委員會主張由中央銀行籌設全國合作銀行，隸屬經濟委員會。但本階段并未付諸實施。

1936年12月后，合作金庫建設重心轉移至縣市一級。其時，實業部頒布《合作金庫規程》，首次以立法形式對全國合作金融系統進行設計。主要內容有：合庫依《合作社法》合作社聯合社之原則組織；分中央、省市、縣市三級；中央和省合庫均由下一級合庫和同級合作社聯合社認股，直隸行政院之市合庫、縣市合庫由各該區域內信用社及各種合作社聯合社認股；試辦期，其他機構可認提倡股并擔任理監事，隨著合作基礎鞏固，提倡股逐步收回、理監事逐步退出；各級合庫組織由下而上，業務由上而下*《合作金庫規程》，《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編財政經濟(7)，第349—352頁。。在這一制度框架下，縣市合庫建設成為首要任務。

縣市合庫的首先推動者和主要推動者為農本局。該局以普設縣合庫為中心工作之一，預計由縣而市，由縣市而省，由省而中央，“歷時五年以上，方能使組織完善、基礎穩固。”*《實業部籌設全國合作金庫》，《大公報》1937年2月16日。1937年4月，在山東壽光成立第一個縣合庫，同年5月、6月，河北定縣、山東濟寧合庫相繼成立，隨后，安徽蕪湖、宣城、江西九江、進賢、湖南攸縣、茶陵、安仁、岳陽、湖北壽陽及南京等縣市合庫先后成立。1939年底達到頂峰，已成立128庫，正籌設40余庫。1940年，因五行局對農貸款項比例和農貸區域進行分割，“過去推行合作金庫最具歷史之農本局至是一蹶不振”*陳穎光、李錫勛：《合作金融》，第14—19頁。。此外，川贛浙三省合庫及贛省合作行政機關自1938年，中國農民銀行和陜豫等省合作行政機關自1939年，亦相繼開始推動。1940年底全國達356處*壽勉成：《我國合作金庫之沿革與將來》，朱斯煌編：《民國經濟史》，第19頁。。

(四)現代農業金融支持體系的“國家主導性”

其一，從農貸比例看：政策性金融相對其他金融占絕對優勢；政策性金融中，國家金融相對地方金融占絕對優勢；國家金融中，中國農民銀行農貸相對其他銀行漸占優勢。量化分析應分階段進行。1935—1936年，因尚無合作金庫貸款，故只比較商業性金融和政策性金融以及政策性金融內部的各類型金融(見表2)；1937—1940年，因商業性金融退出，合作金庫業已運行，故只比較合作金融和政策性金融以及政策性金融內部的各類型金融(見下頁表3)。

表2 1935、1936年商業銀行和政策性銀行農貸年終余額及占比統計*江蘇省農民銀行數據出自《民國二十五年江蘇省農民銀行業務報告》，《銀行周報》第21卷第21期，1937年，第25頁。中國農民銀行數據出自中國人民銀行金融研究所編：《中國農民銀行》，第141頁。中國銀行數據出自《中國銀行1935年度營業報告》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編財政經濟(4)，江蘇古籍出版社1994年版，第427頁；《中國銀行民國二十五年度營業報告》，《民國二十六年全國銀行年鑒》，第1047頁。(單位：元)

從表2可知，1935—1936年，兩大類銀行農貸額占比分別為19.72%和8.34%、80.28%和91.66%。表明政策性金融占絕對優勢，且呈上升趨勢。政策性金融內部，中國農民銀行和中國銀行分別占8.54%和15.23%、51.54%和56.33%，合占60.08%和71.56%,江蘇省農民銀行占20.20%和20.10%。表明國家金融占絕對優勢，且呈上升趨勢；國家銀行中，中國農民銀行相對中國銀行占比處于劣勢，漲幅卻遠高于后者。

表3 1937—1940年各類合作貸款機關合作貸款結余數之分配*鄭厚博：《中國合作金融之檢討》，《中國供銷合作社史料選編》第3輯，第580頁。訛誤已改正。

從表3可知，1937—1940年間，各省合庫農貸比例雖逐年上升，但僅占總額的4.97%—14.82%，地位微乎其微；國家五行局、地方銀行及地方農民銀行以及絕大多數辦理合作事業機關(政府部門)發放農貸均屬政策性金融，其比例占絕對優勢，且合作金庫多由中農行、農本局及各省合作行政機關輔設，故政策性金融占比更大。政策性金融中，國家五行局農貸比例在68.10%—75.95%間，地方銀行及地方農民銀行農貸比例在6.59%—13.89%間，前者的優勢顯而易見。另據統計，同期中農行歷年農貸占比分別為53.98%、47.50%、42.50%、42.61%，而中國銀行分別為11.64%、19.02%、13.30%、11.48%*趙之敏：《論我國今后農貸政策》，《中央銀行經濟匯報》第5卷第11期，1942年，第34頁。，前者已遠遠超過后者。總之，以中國農民銀行為核心由國家五行局共同主掌農貸的格局已基本形成。

其二，國家對農業金融各支持要素的干預力度明顯增強，但農業金融支持體系仍具有過渡性特征。政策性金融方面，國民政府不僅設立了兩個全國性農業金融機構，并敦促國家行局開展農貸，以國家信用為后盾支持地方銀行開展農貸，還頒布《各省市辦理合作貸款要點》《擴大農村貸款范圍辦法》等，從增加農貸種類、擴大放款對象范圍、提高放款數額等方面完善農貸業務，進而對政策性農貸進行統一調整；商業金融方面，由農本局“統制”商業銀行農貸；合作金融方面，由中央進行宏觀制度設計，且農本局、中國農民銀行及地方政府對推動各級合庫有主要或重要作用。農業金融支持體系的國家性已開始凸顯，但是，政府在1937年前對商業銀行農貸的干預偏于協調協助而非嚴苛管制，政策性農業金融業務直至1940年底仍為5家國家行局分散經營，而合作金融系統在法律上仍然遵循合作原則和自下而上的組織程序。易言之，該體系正處于“社會主導的合動”向“國家統制”的過渡期。

三、1941—1949：國家統制期

1941年后，現代農業金融支持體系的演變主要表現為政策性金融專門化和中央合作金庫建立及合作金融政策化。

(一)政策性金融的專門化

1941—1942年間，中國農民銀行先后接管農本局和中央、中國、交通三行局的農貸業務，實現了全國性農業金融機構的一元化。農行與農本局同為全國性農業金融機構，業務分工不明，特別是自1939年農行輔設縣市合庫后，雙方矛盾更加突出，在西康因相互競設曾“發生爭執，掀起軒然大波”*陳穎光、李錫勛：《合作金融》，第18 頁。。1941年1月，農本局農貸業務移交農行。次年5月，四聯總處又通過《中、中、交、農四行業務劃分及考核辦法》，實行四行業務專業化。農貸業務由中農行專責辦理，具體包括農業生產貸款與投資、土地金融、合作事業放款、農業倉庫信托及農業保險、吸收儲蓄存款等5項。同時要求“中交兩行及中信局現有之農貸業務，應逐漸收縮，移歸農民銀行接收辦理”*四聯總處秘書處編：《四聯總處重要文獻匯編》，四聯總處秘書處1947年版，第341—343頁。。7月，農行接收縣市合庫共180處，其中三行局分別移交32處、32處、29處，川浙贛三省庫分別移交71處、15處、1處；連同原有之154處(農行原輔設72處，接收農本局82處)，合計334縣庫，加上4省庫1市庫，共計339庫，占全國合庫總數(460庫)的三分之二以上*陳穎光、李錫勛：《合作金融》，第23 頁。。8月底，接管三行局貸款本息298529136元、農貸區域299縣市、農貸機構112所、農貸人員772人*林和成：《民元來我國之農業金融》，載《民國經濟史》，第112頁。。

期間，中國農民銀行又增辦土地金融業務。1936年該行曾于江西南昌試辦農民土地抵押放款，但每社員最高貸額30元，成效甚微*中國人民銀行金融研究所編：《中國農民銀行》，第139、165頁。。1940年1月五行局《農貸辦法綱要》雖將佃農購置耕地貸款列為農貸種類之一，實則并未進行。同年4月，蔣介石手令財政部從速設立土地銀行或由中國農民銀行兼辦土地銀行業務，嗣后決定采取后一種辦法。1941年4月，該行依照于當年3月政府頒布的《中國農民銀行兼辦土地金融業務大綱》，設土地金融處并正式開始經營土地金融業務*中國人民銀行金融研究所編：《中國農民銀行》，第139、165頁。。9月，修訂《中國農民銀行條例》增列此項業務，同月頒布《中國農民銀行兼辦土地金融業務條例》，規定了照價收買土地、土地征收、土地重劃、土地改良和扶持自耕農等5種放款業務，并準發行土地債券*《中國農民銀行條例》、《中國農民銀行兼辦土地金融業務條例》，載《中國農民銀行》，第338—339頁。1943 年，又增加鄉鎮造產和地籍整理2種放款。。

此后直至中央合作金庫成立以前，中國農民銀行成為兼營長、中、短期農貸業務的唯一的全國性農業金融機構。加以國家銀行專業化前后，四聯總處先要求“同一縣區不宜有兩個或兩個以上金融機構辦理農貸”，縣銀行“一律緩辦農貸”，繼而規定全國農貸“由本處統籌策劃，……如縣銀行亦欲辦理農貸”，“應由縣銀行徑與各縣承貸行局洽商劃分辦法”*四聯總處秘書處編：《四聯總處重要文獻匯編》，第230頁。，實際上，地方銀行的農貸業務一定程度上業已歸于國家銀行進而歸于中國農民銀行了。

從1941年至1947年，中國農民銀行歷年農貸結余額分別為22038萬元、68203.7萬元、152747.4萬元、271453.4萬元、512556.6萬元、4952831.7萬元、89092655.6萬元；土地金融貸款余額1941年為2800萬元，1943年為6400萬元，1946年為780000萬元，1947年為5760000萬元。分支機構1941年為114處，到1947年下半期達278處*中國人民銀行金融研究所編：《中國農民銀行》，第149、162、168—169、41頁。。

(二)中央合作金庫建立及合作金融的政策化

農本局解散后不久，合作金融系統的組織程序發生逆轉，即進入自上而下的高級合作金庫的建立時期。1943年9月和次年3月，《合作金庫條例》及其《施行細則》先后公布。相比《規程》，主要變化有：一，合庫層級改為中央及其各省市分庫和縣市兩級。二，中央合庫改為公營與合作混合制，主要為公營性質。總資本6000萬元中，國庫和國家銀行出資5000萬，余由各省市政府、合作社及其相關機構認購；理事25人及監事11人中，中央政府分別選派13人、6人，余由各認股單位選出(1944年12月財政社會兩部實際選任22人、10人)。三，合庫建立程序改為復合式，中央合庫及其省市分庫則由上而下，縣市合庫則由下而上。四，中央合庫對縣市合庫的組織及業務有直接監督指揮權*《合作金庫條例》、《合作金庫條例施行細則》，朱斯煌編：《民國經濟史》，第559—562頁。。在這一制度框架下，中央合庫無疑被政策化了，且其建立成為當務之急。

1945年12月7日，中央合庫第一次理事會召開。次年4月、8月，國家資本5000萬元和專款100億元先后到位。11月1日，中央合庫成立*《中央合作金庫工作概況》，《中國供銷合作社史料選編》第3輯，第590—591頁。。

之后，該庫一面迅速發展分支庫，一面積極開展業務。截至1948年6月，業務區域達25省，設分庫14處、支庫20處、分理處26處，合計60處，除因戰事暫撤6庫外，實有54庫，另有9處正在籌設，并設30處臨時流動站。1948年上半期業務成績亦屬可觀：輔導合作社3928社；輔設縣市合庫83處；存款23381億元；貸款總額50204.26億元，余額28348.86億元，其中，一般合作貸款貸出8882.86億元(余額4202.59億元)，農業合作貸款貸出16711.15828億元(余額16653.08118億元)，特種貸款貸出1548.03億元，普通貸款貸出余額5887.08億元；匯兌包括匯出161248.09億元、匯入166934.83億元；信托包括委托采購3694.28904億元、委托運銷1209.33054億元、投資事業326.31329億元、代理保險保額2616.4175億元*《中央合作金庫三十七年上半年業務報告》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第3編財政經濟(3)，江蘇古籍出版社2010年版，第2—17頁。。

與高級合作金融組織類似，基層合作社同樣走向政策化。1940年8月，《縣各級合作社組織大綱》規定：縣各級合作社組織包括縣合作社聯合社、鄉(鎮)合作社和保合作社三級，從鄉(鎮)合作社入手逐漸普及各保合作社，以每保一社每戶一社員為原則，并規定保合作社除非因“與他社合并”“破產”“解散之命令”不得自行解散，社員非合作社解散不得出社*《縣各級合作社組織大綱》，王世穎、林嶸：《合作法規》，大東書局1947年版，第22—24頁。。此后，組織合作社完全成為一種政府行為。到1948年10月，全國已有合作社168864社，其中鄉鎮保合作社及聯合社95506社，一般合作社及其聯合社70358社*中國供銷合作社史料叢書編輯室編：《中國供銷合作社史料選編》第3輯，第469頁。。

(三)現代農業金融支持體系的“國家統制性”

首先，現代農業金融支持體系的組織系統較前更為簡明完備。體系中僅包括政策性金融和合作金融兩要素，而組織上，前者為中國農民銀行及其分支行，后者為中央合作金庫及其省市分庫、縣市合作金庫和合作社及聯合社。

其二，現代農業金融支持要素的性質趨于政策性一元化。中央合庫自成立之日，已然具有國家金融機構的性質，成立之后，自然成為執行國家政策的工具。該庫成立一周后，四聯總處第327次理事會就議定，該庫總經理可列席四聯總處理事會議，并得派有關主管人員參與其普通業務及農貸小組委員會，該庫所有業務受其監督指導*四聯總處秘書處編：《四聯總處重要文獻匯編》，第352頁。。從而將該庫的農貸業務與中國農民銀行一起置于四聯總處的統一指揮之下。農貸資金缺口，二行庫均可向中央銀行轉抵押并透借。農貸計劃由四聯總處根據二行庫計劃草案合并修訂，如《1948年度農業、土地金融貸款計劃》確定當年農貸總額為15萬億元，其中中農行12萬億元，中合庫3萬億元*四聯總處秘書處編印：《三十七年上半年農貸報告》，1948年，第21、20頁。。業務分工上，前者以各類合作為主，后者以農業改良為主；前者辦理農業短期貸款，后者側重農業長期貸款。實際運作中，二者大多可相互配合，雖在糧食、棉花、食糖、蠶桑、煙葉、茶葉、漁業等農業生產貸款和農田水利貸款及農業副業貸款等方面，業務有重疊現象*《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第3編財政經濟(3)，第633—649頁。，但四聯總處在“如何分別貸款性質及貸款地區，以便分工合作，相輔相成之處”盡量“預為核定”*四聯總處秘書處編印：《三十七年上半年農貸報告》，1948年，第21、20頁。。易言之，現代農業金融形式上的兩種支持要素已經同質化。

四、演化邏輯：困境與選擇

國民政府時期中國現代農業金融支持體系經歷了社會主導的合動——國家主導的合動——國家統制三個時期。這一演變軌跡有其內在的運行邏輯。

1927—1934年間，支持要素多元發展是農村危機背景下各主體利益選擇的結果。在世界經濟危機影響下，中國農村危機急劇深化，典型癥狀為金融枯竭，表現為農戶普遍負債，傳統金融機構衰落，高利貸盛行甚至告貸無門等。在此背景下，金融救濟被視為救治農村的不二法門。農民加入合作社的直接動機是為了獲取低利資金；政府發展政策性金融既有實現民生主義的經濟動因，更有“根本”解決共產黨農村革命以緩減統治危機的政治目的；商業銀行向農村輸血固然與社會輿論呼吁、政府法令要求及自身社會責任感覺醒有關，亦因都市游資充斥無法宣泄的處境所迫。

而“社會主導”主要緣于中央對地方和社會的控制力不足，尤其是國家金融力量不足。初期中央有權控制財政的省份僅有蘇浙皖贛，直至1934年，國民政府直接控制的中央、農民二行及省銀行的資產在全國銀行業中不過占18.2%*[美]帕克斯·M·小科布爾著，蔡靜儀譯：《江浙財閥與國民政府(1927—1937年)》，南開大學出版社1987年版，第140頁。。此外，合作金融難以自立，與農民經濟普遍貧困、知識普遍匱乏直接相關，這也是日后合作金融發展維艱乃至最終被政府統制的重要原因。

1935—1940年間，之所以形成國家主導的合動格局，一方面是由于合作金融和商業性金融面臨發展困境需要國家介入。合作社數量激增，分布日廣，迫切需要建立獨立的合作金融系統，使上下組織業務專屬往來。而合作社自身基礎薄弱，客觀上有賴于國家層面的制度設計和金融助力。商業性金融涉足農村雖有積極效果，但亦存在諸多缺陷：在銀行則有投資風險大、運行成本高之虞；在農村則因貸款數額小(占農民借款來源的不5%)、期限短(數月到1年)、手續繁導致貸款成本增高，加以貧困地區無人問津，貧苦農民被拒門外，使農村資金需求難以滿足，而銀行直接插手合作社之組織與指導又妨害了合作社的健康發展。既要保證商資安全又要規避其農貸缺陷，客觀上亦需由政府創設適宜的制度環境。而抗戰全面爆發后，商業性金融退出，客觀上又助推了國家對農業金融更有力的干預。

另一方面，更重要的原因則是國家和社會對統制經濟政策情有獨鐘且國家初具統制實力。一戰以來風靡世界的統制經濟思潮在1930年代已初得到國內普遍認同。學者們紛紛引介德、美、蘇等國經驗并主張中國仿行。政界要人對其更有極高期望，認為首可“反抗帝國主義侵略”，次可“安定民生”*吳醒亞：《到經濟建設之路》，上海市社會局1935年版，第176頁，；“經濟的極權實施了，政治的極權自有辦法”*羅敦偉講，彭家禮記：《中國統制經濟問題》，《實業部月刊》第1卷第1期，1936年，第17頁。。1933年，國民政府設立全國經濟委員會作為經濟統制的最高權力機關。1935年全國合作事業討論會即以“統制合作”為主旨。全面抗戰期間，國民政府以“抗戰建國同時并進”為基本方策，認為“經濟建設應以軍事為中心……本此目的，以實行計劃經濟”*《中國國民黨抗戰建國綱領》，《每周評論》1938年第1期，第29頁。；“經濟建設，于爭取抗戰勝利之進程中，即應奠定將來之立國基礎。職是之故，允宜實行計劃經濟。”*張士杰、中國第二歷史檔案館：《國民黨政府經濟部關于戰時經濟建設的工作報告(上)》，《民國檔案》1989年第3期。而戰爭環境客觀上又“強化了政府控制經濟和社會的合法性”*李順毅：《民國時期合作金庫研究(1935—1949年)》，南開大學博士學位論文，2012年，第151頁。，可見國家加強對農業金融支持體系的干預在政策取向上是必然的。施行經濟統制，金融是基礎和關鍵。1935年，國民政府運用政權力量完成了四行二局的國家金融體系，并利用“白銀風潮”控制“四小行”，次年，官方銀行已持有銀行業總資產的72.8%*[美]帕克斯·M·小科布爾著，蔡靜儀譯：《江浙財閥與國民政府(1927—1937年)》，第140頁。；1935年11月，施行法幣政策，統一發行并準備集中，到當年12月底中央、中國、交通三行的現金準備(金銀外匯)已達43281.8萬元，次年10月下旬進而增至61061.4萬元*(國民政府)財政部錢幣司：《法幣施行后一年來之經過》，《中央時事周報》第5卷第46期，1936年，第17、24頁。，從而為加強國家干預奠定了物質基礎。

1941—1949年間，相對于國家銀行專業化實為政策性金融的內部整合而言，農業金融支持體系由國家統制更典型的表現是合作金融政策化。

合作金融異化，一方面是因自下而上的合作金融系統建設陷入現實困境。到1940年底，離農本局原定5年完成合作金融綱的目標尚十分遙遠。特別是受太平洋戰爭及通貨膨脹影響，國民政府自1942年要求各行局辦理農貸以“緊縮放款”和“直接增加農業生產”為原則，銀行亦不愿輔設，合庫資金遂幾乎斷絕，舊庫業務維艱，新庫難以成立。

另一方面，政府及社會的集體意向為進一步加強國家統制力度。建設合作金融系統所遭遇的困境被歸因于自下而上構建合作金庫系統的《合作金庫規程》。壽勉成列其四弊，即“進度遲緩，不合需要”；“法規事實兩相矛盾”；“業務單調，資金短絀”；“各個獨立，難期健全”*壽勉成：《我國合作金庫之沿革與將來》，載《民國經濟史》，第19—20頁。。 1941年全國合作會議關于修訂《規程》并取而代之以自上而下推進合作金融系統的議案有20余件。《合作金庫條例》及依之成立的中央合庫及其分支庫正是合作金融乃至合作事業政策化的產物，亦即“以計劃化的合作金融配合計劃化的合作事業”*朱斯煌編：《民國經濟史》，第22頁。的產物。

縱觀國民政府時期中國農業金融支持體系的嬗變過程，要素種類、各要素的地位乃至個別要素的性質不同程度地發生了變化。商業性金融一度占主導地位，卻弊端種種，且具有臨時性、不穩定性，當政策性金融發展起來便逐步讓位，當環境變化后又迅疾抽離；合作金融先天不足，困境重重，最終被政策化；政策性金融則不斷強化直至成為農業金融支持體系的基本屬性。體系變遷經歷的三個階段，總體上反映出“社會化”到“國家化”的趨勢。而其具體演進與不同階段各主體的發展困境及認知選擇，尤其是國民政府經濟統制的治國思想密切相關。

“Socialization”to“Nationalization”:theEvolutionoftheModernAgriculturalFinancialSupportingSysteminChinaduringthePeriodofNationalGovernment

XU Yong-feng1ZHANG Wei2

(1.Institute of History and Tourism Culture, Shanxi Datong University, Datong 037009,China；2.Institute of Marxism, Taiyuan University of Technology, Taiyuan 030024,China)

During the early period of National Government,the modern Agricultural financial supporting system in China once contained three kinds of elements:commercial finance,cooperative finance and political finance. After that, the elements’ kinds, the statuses or the natures of some elements changed in different degrees in about 20 years. The three stages of the social-dominated common action, the nation-dominated common action and the national control reflected the trend of “Socialization” to “Nationalization”. The evolution was associated with the development dilemma and cognitive selection of each subject , especially National Government’s thought of managing state of economic control.

commercial finance；cooperative finance；political finance；socialization；nationalization

K26

A

1005-605X(2017)06-0126-11

[本文為國家社科基金項目“華北農村合作社研究(1923—1949)”(14BZS045)的階段性成果。]

許永峰(1969- )，女，山西陽高人，山西大同大學歷史與旅游文化學院副教授，歷史學博士；張 瑋(1969- )，女，山西臨汾人，太原理工大學馬克思主義學院教授暨山西大學近代中國研究所兼職研究員，歷史學博士。

責任編輯：方 英