美國政府問責局發布2017年度《NASA重大項目評估》報告

于海霞 （北京空間科技信息研究所）

美國政府問責局發布2017年度《NASA重大項目評估》報告

U.S. GAO Report：2017 NASA Assessment of Major Projects

于海霞 （北京空間科技信息研究所）

成立于1921年的美國政府問責局（GAO）是美國國會的“調查分部”，有權對任何接受聯邦政府資金資助的部門或項目進行監督評估，并就存在的問題提出改進建議。2017年5月，美國政府問責局發布2017年度的《NASA重大項目評估》報告。

1 重大項目評估準則與對象

評估對象為成本估算超過2.5億美元的重大項目

美國政府問責局對美國國家航空航天局（NASA）重大項目的定義為“生命周期成本超過2.5億美元的項目”，包括有效載荷、地面系統、飛機和航天器、運載火箭，還包括系統集成和測試、科技等項目。凡經NASA估算經費超過2.5億美元的項目，美國政府問責局就會將其納入到年度評估范圍，直至項目發射或達到完整的運行能力為止。

按照項目生命周期劃分評估階段，從管理決策和技術兩個方面進行評估和審查

NASA將航天項目的生命周期分為兩大階段：第一個階段是設計階段，包括項目概念研究和設計；第二階段是實施階段，包括研制、發射和運行，以及其他活動。NASA又進一步細分成了預備階段和A～F階段，具體為①預備階段：概念研究階段；②A階段：概念和技術發展階段；③B階段：初步設計和技術競爭階段；④C階段：最終設計和制造階段；⑤D階段：系統評估、集成、測試和發射階段；⑥E階段：運行和支持階段；⑦F階段：結束。劃分階段的主要目的在于：重大項目必須在關鍵決策點（KDP）獲得NASA高級官員的審批，才可以進入下一個階段。按照項目生命周期階段劃分，每個重大項目的關鍵決策點都要經相應的技術評審，技術評審包括：系統定義評審/任務定義評審（SDR/MDR）、初步設計評審（PDR）、關鍵設計評審（CDR）和系統集成評審（SIR）。

政府問責局根據NASA重大項目生命周期階段特點和任務評審節點，制定每個階段評估流程、評估標準和評估方法，對NASA項目的進展和狀態進行第三方評估，為國會決策提供參考。

2 報告出臺背景和主要內容

根據眾議院撥款委員會2009年《綜合撥款法》，要求美國政府問責局對選定的NASA重大計劃、項目和活動編制項目狀態報告。2017年《NASA重大項目評估》報告是政府問責局發布的第九次年度評估報告。政府問責局今年評估了NASA的21個重大項目，收集了每個項目技術狀態報告，采訪了眾多NASA高級官員，從成本、進度、技術成熟度、設計穩定性及其他方面，對項目開展全面系統的評估。

報告主要內容包括：①NASA重大項目投資組合的成本和進度情況；②關鍵里程碑的技術成熟度和設計穩定性；③NASA為管理采辦風險和潛在挑戰而采取的舉措和效果。

3 評估報告整體情況

成本和進度管理持續改善，但存在成本增長和進度延期的風險

NASA重大項目投資組合的成本和進度情況持續改善，絕大部分項目都在其成本和進度基線內執行。但存在一定程度的隱患，主要受兩個因素推動：①洞察號（InSight）和“空間網地面段維護”（SGSS）兩個項目在2016年經歷了嚴重的成本增長和進度延期。②8個項目正處于研發階段，包括NASA目前投資最大的項目——“獵戶座”（Orion）多用途載人飛船和“航天發射系統”（SLS）火箭，該階段最可能發生成本和進度問題。

關于成本風險方面，政府問責局對過去幾年歷史數據研究發現，有效載荷開發問題是成本增長的最大風險要素。在NASA所有的各類項目中，有效載荷的超支幅度最大，2017年的評估結果顯示，有效載荷的成本增長為67%，增幅排名第二的是地面系統，增長幅度為32%。

技術成熟度和設計穩定性持續改善，管理效果良好

雖然NASA新項目采用了大量新技術，但項目的技術成熟度和設計穩定性方面仍得到持續改善。2016年通過初步設計評審的4個重大項目中，有3個項目技術成熟度達到了政府問責局根據最佳實踐所建議的水平。雖然NASA還有一些項目在后期進行設計更改，但總體上變動規模較小，仍保持較高的設計穩定度。

應改進風險管理工具，但面臨人才和資金挑戰

為提高風險管理水平和降低采辦風險，NASA使用了成本、進度和凈值管理（EVM）工具，但是在一些領域的實踐中還需要進行完善。多年來，政府問責局已向NASA多次推薦使用成本和進度綜合置信度估計，風險監測質量非常好，對降低采辦風險至關重要，但NASA現在還無人能利用這種管理工具。

4 小結

1）作為獨立的外部評估監督部門，政府問責局發揮了重要的糾偏作用。政府問責局通過分析各個項目的經費投入、進度安排、進展情況和存在的問題，提出相關改進措施和建議。對重大項目的評估監督發揮了重要的糾偏作用，在很大程度上提高了項目績效水平和經費的使用效益。

2）項目性能、進度和成本風險是政府問責局評估監督的重點。性能、進度和成本是項目管理中的核心要素，也是重大航天采辦項目面臨的主要風險，政府問責局在評估過程中利用相關的評估工具和模型，發現項目中存在的成本、進度與技術風險，及時指出問題并提出修正建議，有效解決費用超支、進度延遲和性能指標下降的問題。

3）圍繞重大項目開展監督評估是重要切入點和主要抓手。重大項目關乎高昂的成本，抓住重大項目能夠有效管控重大風險，促進整體項目的優化與改進。政府問責局在重大航天采辦項目風險評估方面積累了豐富的理論基礎和實踐經驗，形成了一套基于最佳實踐的重大項目風險管理指南，從而保證重大項目的成功和績效的產出。