黨政“一把手”監督的難點問題及其破解

摘要：黨的十九大報告強調，讓黨員干部“習慣在受監督和約束的環境中工作生活”。各級領導班子“一把手”在管黨治黨中處于關鍵地位，監督“一把手”是強化黨內監督的重中之重。長期以來，“一把手”監督面臨著“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難”的現實困境。造成這一難題的原因較為復雜，包括權力配置因素、權力運行因素、監督體制因素、思想認識因素等方面。為了進一步規范“一把手”權力，促使各級黨政“一把手”正確行使權力，做到依法用權、秉公用權、廉潔用權，必須采取強化監督教育、科學配置權力、健全監督體制、完善監督機制、創新監督方式、依法規范監督等具有針對性的措施，切實增強“一把手”權力監督的系統性、經常性、有效性。

關鍵詞：“一把手”；權力制約；黨內監督；全面從嚴治黨

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）11-0019-06

辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨。黨的十九大報告明確提出，堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平。作為“關鍵少數”中的“關鍵少數”，各級領導班子“一把手”的能力和水平對我們黨的執政能力具有非常重要的影響，在管黨治黨中處于關鍵地位，同時也是強化黨內監督的重點對象。黨的十八大以來，我們堅定不移推進全面從嚴治黨，黨內政治生活氣象更新，黨的凝聚力號召力戰斗力不斷增強。但是，必須清醒地看到，當前影響黨的先進性、弱化黨的純潔性的因素依然復雜，黨內存在的思想不純、組織不純、作風不純等突出問題尚未得到根本解決，管黨治黨不可掉以輕心。長期以來，“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難”的現實困境使“一把手”監督成為權力監督制約中的老大難問題。必須堅持問題導向，深挖問題根源，準確把握“一把手”權力運行規律，采取切實可行的舉措對“一把手”進行有效監督，讓“一把手”習慣于在受監督和約束的環境中工作生活，為我們進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業、實現偉大夢想提供堅強政治保證。

一、監督“一把手”權力的思想淵源

對“一把手”的監督，實質上是對權力的監督。自從人類社會出現公共管理事務、產生公共權力以來，就一直存在著對公權力的監督和制約問題。不同職位擁有不同的公權力，越大的權力越需要與之相應的行之有效的監督制約。從古希臘的政治思想家到馬克思主義經典作家，對權力監督都有著清醒的認識。他們關于權力監督制約的觀點和理論，構成了強化“一把手”監督的思想淵源。

1.權力監督制約理論

古希臘先哲亞里士多德提出了“人的本性就是政治動物”的政治學命題。他認為人類政治活動的目的在于得到自足而至善的幸福生活，也就是實現正義。在亞里士多德看來，“政治學的善就是‘正義，正義以公共利益為依歸”①，然而人性的弱點使權力擁有者容易被欲望的激情所腐蝕。所以，他認為權力必須得到監督，“要使事物合于正義，須有

收稿日期：2017-10-28

*基金項目：基金項目：國家社會科學基金青年項目“反腐倡廉建設中防治窩案串案問題研究”（11CDJ018）；河南省政府決策研究招標課題“‘一把手監督問題及其對策研究”（2017B436）。

作者簡介：陳東輝，男，河南省社會科學院政治與黨建研究所副所長，副研究員（鄭州450002）。

毫無偏私的權衡；法律恰是這樣一個中道的權衡”②。這也是最早用法律約束權力的思想。洛克認為，人們抵擋不住權力的誘惑，他們動輒要攫取權力，使法律適合于他們自己的私人利益。在他看來，“用權力來制約權力是有效糾正濫用職權的最好方法”③。孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人往往使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”④他提出“立法、司法、行政”三權分立學說，目的就是要對權力進行監督和制約。馬克思主義經典作家在對前人權力監督思想批判繼承的基礎上，深刻揭示了權力監督的必要性，形成了科學的民主監督理論。恩格斯認為，人永遠不能擺脫獸性這一事實決定了權力監督的必然性，民主選舉和隨時罷免是監督的有效形式。他指出：“組織本身是完全民主的，它的各委員會由選舉產生并隨時可以罷免，僅這一點就已堵塞了任何要求獨裁的密謀狂的道路。”⑤

2.監督主要領導干部思想

在領導國際無產階級革命的實踐中，馬克思、恩格斯敏銳地覺察到主要領導干部發揮著至關重要的作用。這些革命的骨干力量，一旦大權在握也有被權力腐蝕的可能。為了純潔革命隊伍，保持無產階級政黨的先進性，他們認為必須把監督的重點放在主要領導干部身上。在起草《共產主義者同盟章程》時，馬克思和恩格斯設計了針對主要領導干部的選舉監督程序，強調領導人必須由選舉產生，對于不稱職的領導人“選舉者可隨時撤換之”⑥。隨著革命形勢的發展，無產階級革命隊伍中出現了阿諛奉承和個人迷信等不良現象。針對這些問題，恩格斯要求無產階級政黨的領導人必須擺正和群眾的關系。他指出：“任何一個身居高位的人，都無權要求別人對自己采取與眾不同的溫順態度。”⑦作為無產階級執政黨的第一個領導人，列寧對強化領導干部監督有著更為深刻的認識，提出要聚焦中央機關和黨的主要領導人開展監督，不給擁有很大權力的人破壞黨的事業的機會。他對黨的主要領導權限使用表示擔憂，強調發揮監察機構的監督作用，“不讓任何人的威信，不管是總書記還是某個其他中央委員的威信，來妨礙他們提出質詢、檢查文件”⑧。毛澤東提出“馬克思主義中國化”的重大課題，當新民主主義革命即將取得勝利，黨內出現居功自傲情緒時，他立足我們黨面臨的權力監督問題，創造性地發展了馬克思主義監督思想，強調實行人民監督制度，由群眾來監督黨和政府的各級干部。

3.監督“一把手”的思想

“一把手”體制的形成，既有歷史原因，也有黨內制度設計因素。在黨的組織設置上，很長一個時期存在“第一書記、第二書記、第三書記”職位。1949年3月，毛澤東在《黨委會的工作方法》中把黨委書記形象地比喻成“班長”。他說：“黨委書記要善于當‘班長。黨委要完成自己的領導任務，就必須依靠黨委這‘一班人。”⑨第一書記實際上扮演著“班長”的角色，其地位、權力、責任與其他書記有很大差別。當時，有人開始把第一書記稱為“一把手”。由于實踐中“一把手”權力過度膨脹帶來巨大危害，我們黨的主要領導多次強調監督“一把手”權力。毛澤東指出：“黨委的領導，是集體領導，不是第一書記個人獨斷。在黨委內部只應當實行民主集中制。第一書記同其他書記和委員之間是少數服從多數。”⑩鄧小平對“一把手”專權現象提出尖銳批評，他說：“黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”黨的十八大以來，中央堅持高壓反腐，“一把手”違紀違法產生的催化、連鎖反應凸顯出來，一些地方因“一把手”問題造成了區域性、系統性、塌方式腐敗。為此，習近平強調“各級領導班子一把手是‘關鍵少數中的‘關鍵少數”，要求上級紀委“把下級一把手納入監督重點”，“健全對一把手的監督制度”。endprint

二、“一把手”監督面臨的難點問題

新中國成立以來，特別是黨的十八大以來，我們黨高度重視對“一把手”權力運行的監督和制約，取得了一定成效。然而，處于社會主義初級階段的基本國情決定著我們的許多制度還在不斷完善中。面對新形勢新要求新任務，“一把手”監督依然面臨著亟須破解的難點問題，仍有很大的提升空間。

1.“一把手”權力界限模糊

嚴格意義上講，“一把手”不是當下我國政治體制中的正式職務稱謂。然而，在長期的政治生活實踐中，“一把手”又真真實實地存在著，并發揮著重要作用。人們習慣上稱在領導班子和領導成員中排名第一的人為“一把手”。對各級黨委會、黨委書記以及各級行政首長，黨內規章和行政法規都規定了與其職位相匹配的權力。但這些規定都是原則性的。正是因為過于原則，致使“一把手”權力界限處于模糊和不確定狀態。再加上“黨組織內部各職能部門之間的職責和權限不清的現狀，就導致了對‘一把手權力的制約乏力”，給監督“一把手”帶來很大困難。在執行政策和推動各項工作時，我們總是強調“一把手”負總責。按照權力運行的一般規律，權力和責任總是對等的。負總責，實際上意味著在其負責的范圍擁有絕對權力。比如縣委書記的權力，這個權力究竟有多大，沒有具體規定。甚至有人說，除了國防、軍事和外交，縣委書記在其轄區內什么都能管。作為一級黨委，縣委擁有縣域黨內決策權、執行權和監督權，這些權力往往集中于縣委書記一人。所以監督縣委書記的難度可想而知。這也是當下監督各級“一把手”面臨的權力格局。

2.“一把手”權力運行知情難

有效監督的前提是知情，問題在于現實中人們很難全面了解“一把手”權力的使用過程。盡管中央對各級黨委決策有著明確規定，強調“凡屬重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用，必須經集體討論作出決定”，然而“一把手”如果想濫用職權，可以采取各種手段規避權力監督。比如改變會議程序和議事規則、通過拉攏許愿對有表決權的領導各個擊破、隱瞞或編造關鍵數據等，最終“一人一票”的議事會變成了“一錘定音”的“一言堂”。強勢“一把手”權力運行更為隨意，甚至輕飄飄一句話就把事情定了，不給權力監督留下足夠空間。仇和的“宿遷醫改”就是“一把手”權力任性的典型。各種“潛規則”也增加了“一把手”權力運行的隱蔽性，使人們無法做出準確判斷。比如，“一把手”的批條就大有學問。人們只能看到“潛規則”展示的權力使用表象，對權力究竟怎么運轉卻無從監督。地方黨政“一把手”的行為，“特別是個人生活圈、社交圈的行為知情范圍有限，隱秘性強，加之被監督對象規避監督，使得監督難以到位。對各類監督的信息收集、運用、反饋的渠道不暢，監督資源沒有充分利用，也影響群眾參與監督的熱情”。

3.“一把手”監督制度落實難

制度的生命力在于執行。如果得不到有效執行，無論多么完善的制度都形同虛設。實事求是地講，從中央到地方建立有不少針對“一把手”的監督制度。遺憾的是，由于各種各樣的原因，不少制度淪為“寫在紙上、掛在墻上、喊在嘴上”的花架子。按照干部管理權限，“一把手”的管理權在上級組織。而上級組織對“一把手”關注點在“用”，而非監管。權力運行的現實是，“黨政‘一把手習慣于當領導、下結論、做決策，制約領導班子其他成員，而領導班子其他成員則習慣于服從領導、聽從決策，無法或不愿意制約‘一把手”。班子成員名義上是“一把手”的同級，實際上更多時候扮演著下屬的角色，即使有監督“一把手”的意愿，也不敢監督或無法監督。監督“一把手”制度如何有效落實，是一個值得研究的問題。比如，山西省高度重視“一把手”監督制度建設，出臺“黨政主要領導干部不直接分管人事、財務、工程項目”等措施，但山西省也是“一把手”監督難的重災區。2014年2月至2017年9月底，該省被查處的市、縣兩級地方黨政“一把手”多達23人，包括太原、大同、運城、陽泉、忻州等地，下轄7個縣的大同市4個縣的“一把手”接受組織調查。所以說，在找準問題癥結建立制度后，最應該做的就是如何不讓好的制度被棚架，進而跳出“一把手”監督制度落實難的怪圈。

4.“一把手”監督舉報查處難

“一把手”權力大，影響力強，關系盤根錯節。接到針對“一把手”的舉報后，監督機構對查處工作往往慎之又慎。很多“一把手”是上級“一把手”的得力干將，沒有充足證據和上級“一把手”同意，查處工作不好展開。在“一把手”任職期間，即使根據舉報對其進行審查，也會遇到方方面面的阻力，搜集證據比較困難，最終使不少監督舉報不了了之。“一把手”擁有掌控全局的權力，現實中不少舉報人因得不到有效保護遭遇打擊報復，也抑制了監督“一把手”權力的積極性。蘇榮腐敗案就是監督舉報查處難的例子。2011年5月，時任江西省新余市人大常委會主任周建華舉報新余市“一把手”的四個重大腐敗問題。7月，江西省委巡視組巡視新余時，周建華反映了蘇榮妻子插手新余工程的情況。2012年1月，周建華因涉嫌嚴重違紀被雙規，新余市“一把手”安然無事。周建華在監獄期間繼續舉報蘇榮等人的問題，直到2014年6月蘇榮才受到組織調查。由此可見舉報手握實權的“一把手”之難。

三、“一把手”監督難的原因分析

“一把手”監督難帶來的危害是巨大的，不僅導致權力異化現象，而且惡化當地政治生態，甚至在局部地區造成塌方式腐敗。深入分析出現“一把手”監督難的原因，有助于發現問題的病灶所在，提出有針對性的監督舉措，防止“一把手”權力異化。

1.權力配置因素

科學配置權力是有效監督“一把手”權力的前提。實事求是地講，對于“一把手”權力配置，我們存在著規范化、明晰化程度不高等問題，以至于在實踐中“一把手”權力過于集中，在人權、財權、事權等方面處于支配地位。一是黨內權力配置。黨章和《中國共產黨地方委員會工作條例》在對黨委權力范圍規定時用的都是原則性語言，強調黨的領導是“總的領導”，要“總攬全局，協調各方”。按照規定，常委會在全會閉會期間行使黨的地方委員會職權，黨委書記主持黨的地方委員會全面工作，對黨委工作負主要責任。但現實中權力配置的結果往往是，“地方各級黨委將黨內決策權、執行權、監督權集中于一體，而在這一體之中，又往往集中于被稱為‘一把手的一個人”。二是政府權力配置。各級政府的權力范圍包括“加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施”，加強“宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務”等。按照規定，政府機構實行行政首長負責制。三是執政實踐中的權力配置。由于對黨委書記和行政首長的權力沒有更為具體的規定，執政實踐中形成了一種約定俗成的權力分工。在地方上，黨委書記成為實際上的“一把手”，擁有很大的職權范圍和界限模糊不定的權力。endprint

2.權力運行因素

陽光是最好的防腐劑。權力運行越是公開透明，越有利于對權力進行監督。關于公共權力運行，我們對黨政部門及其“一把手”有一些相關規定。遺憾的是，當下權力運行還沒有完全納入法治軌道，很多情況下仍然遵循著現實的邏輯。一是權力運行設計。黨章規定“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度”，憲法規定“國家機構實行民主集中制的原則”。從這些設計上看，我國現行的權力運行方式是民主集中制。民主集中制有利于科學民主決策，有利于集中力量辦大事，如果對民主集中制把握不準，片面強調集中也可能出現“一把手”獨斷專行的問題。二是權力運行現狀。由于缺乏對“一把手”權力的有效制衡，實踐中他們在使用權力時往往帶有很強的隨意性和任意性。“一把手”什么時候使用了權力、使用了哪些權力、用這些權力干了什么，無從知曉，無法監督。三是權力清單制度。近年來很多地方行政部門推行權力清單制度，取得了良好效果。但這種制度并沒有在黨內實行，黨委及其組成部門擁有哪些權力、怎么使用這些權力缺少相應的清單。

3.監督體制因素

我們有比較健全的監督體系，由于制度設計還不完善，遭遇“一把手”權力時，一些監督處于失靈狀態。一是權力機關監督。各級人民代表大會及其常委會是國家權力機關，對本級行政機關、審判機關和檢察機關進行監督。然而，在目前我國權力運行現狀下，黨委書記是地方上的“一把手”，各級權力機關如何監督地方“一把手”還須深化研究。二是紀檢監察監督。各級紀委監察機關是同級黨委政府的組成部門，在人、財、物等方面都受到黨委政府的控制。紀委受同級黨委領導、監察部門受同級政府領導，這就決定了面對“一把手”權力時作為監督主體的紀檢監察機關的尷尬地位。三是司法機關監督。各級黨委專門設立政法委，以加強黨對政法工作的領導。“一把手”既是領導者，又是監督對象。如何堅持在黨的領導下發揮司法機關監督“一把手”的積極作用值得探討。四是新聞輿論監督。地方黨政“一把手”對轄區內的新聞媒體具有較大影響。怎么既堅持和加強黨對新聞工作的領導，又能讓新聞輿論對“一把手”權力運行形成真正監督，還需要尋找符合實際的有效路徑。

4.思想認識因素

思想決定行動，“一把手”監督問題也是這樣。當前，“一把手”監督之所以面臨諸多困境，思想認識問題是其原因之一。一是對監督存在誤解。監督的目的是促使權力規范運行，使黨的干部健康成長，使黨的事業興旺發達。黨員干部首先是人，會犯錯誤，這決定了監督的必要性。從這個意義上說，監督的實質是愛護。但是，不少黨員干部錯誤地認為監督就是“挑刺”“找茬”，其結果是監督對象討厭被監督，監督主體不愿去監督。二是好人主義思想。好人主義思想是對監督錯誤認識的延伸，其表現是放棄原則、回避問題、掩蓋矛盾。由于把監督看作“挑人毛病”，不少干部抱著“你好我好大家好”的庸俗心態和明哲保身的實用主義哲學，對濫用權力等不正常現象“睜一只眼閉一只眼”。三是忌憚“一把手”權力。“一把手”權力具有很強的輻射力，其一舉一動、一言一行都有很強的氣場。長期以來，人治思想和長官意識像幽靈一樣在人們內心深處游蕩，不少人天然畏懼“一把手”，不敢對“一把手”權力運行進行監督、提出質疑。

四、破解“一把手”監督難的對策建議

出現“一把手”監督難問題，很大程度上是體制機制原因。黨的十八大以來，我們黨立足黨內監督面臨的突出問題，堅決破除各方面體制機制弊端，著力推進監督制度建設，監督和制約“一把手”權力取得很大進展。黨的十九大報告進一步強調，“積極穩妥推進政治體制改革，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務”，要求“科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責”。這些論斷為破解“一把手”監督難問題指明了方向。要立足“一把手”權力運行實際，將這些要求轉化為規范“一把手”權力的具體舉措，切實增強“一把手”權力監督的系統性、經常性、有效性，促使各級黨政“一把手”知敬畏、存戒懼、守底線，正確行使權力，確保干部清正、政府清廉、政治清明。

1.強化監督教育

教育就是要在人的頭腦里搞建設，改變人的思想認識，增強監督的主動性和積極性。一是建立常態化監督教育機制。以《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨巡視工作條例》等黨內法規為主要內容，對“一把手”及其身邊人員進行定期分類培訓，使他們吃透中央相關精神，正確對待監督問題。二是創新“一把手”監督教育方式。充分利用大數據技術，探索“互聯網+監督教育”模式，針對“一把手”工作特點建立網絡教育平臺，督促“一把手”每周至少學習一次監督內容。三是普及監督就是關愛的理念。采取“以案說法”的形式和“請進來、走出去”的方式，把因缺少監督而身陷囹圄的“一把手”請到課堂上給在任的“一把手”上課，組織“一把手”走進監獄看濫用權力者的獄中生活，使他們真切地感受到監督缺失的危害。

2.科學配置權力

科學配置權力，有助于形成權力之間的相互制約，防止出現絕對權力，為監督“一把手”權力提供良好環境。一是明確“一把手”權力界限。根據“一把手”的職位賦予其相應權力，明晰權力范圍。探索和推行地方各級黨委及其工作部門“權力清單制度”，制定、公開“一把手”權力清單，便于進行監督。二是形成相互制約的權力構架。建立科學的領導班子權力分配制度，在班子成員之間形成有效的權力制衡。推行集體決策“一把手”末位表態制，要求班子成員必須明確表達意見，形成決策紀要。三是堅持權責對等原則。針對權責失衡問題，探索權責對等的權力運行和追責機制，使“一把手”所擔負的責任與其擁有的權力相匹配，避免出現“一把手”因擔心被追責而攬權的現象，防止落入“責任沒有邊界、權力無限膨脹”的怪圈。

3.健全監督體制

合理的監督體制是有效監督“一把手”權力的制度保障。要立足破解當下存在的問題，著力構建立體化、全方位的監督體制。一是逐步實現專門監督機構垂直管理。改革國家監察體制，形成垂直管理的相對獨立封閉的監察體制，以便有效監督“一把手”權力。落實紀律檢查工作雙重領導體制，強化上級紀委對下級紀委的領導，讓同級紀委在監督“一把手”中發揮應有作用。二是賦予人大監督“一把手”職責。當前，我們正在北京、山西、浙江等地試點省級監察委員會由同級人大產生。建議豐富試點內容，探索人大對同級黨委進行監督的方式和途徑，讓人大能夠監督同級黨委班子和黨委書記。三是建立有效的輿論監督體制。堅持黨對新聞工作的領導，增強新聞監督的獨立性，探索建立輿論監督“一把手”權力運行的制度和配套措施。endprint

4.完善監督機制

完善的監督機制能夠以合乎規律的運作方式把不同監督主體緊密聯系起來，使其協調運行，最大程度發揮監督作用。一是黨內監督良性運轉機制。推進黨內監督“一把手”工作規范化和程序化，保證黨委、紀委、組織、宣傳等部門，以及全體黨員都有依據、有權力、有渠道、有手段行使監督權，使黨內監督處于良性循環狀態。二是“一把手”監督合力機制。堅持黨對“一把手”監督的領導，構建人大監督、司法監督、民主監督、審計監督、輿論監督等各司其職、緊密配合的監督機制，努力形成監督“一把手”的強大合力和整體效應。三是全過程監督機制。堅持事前、事中和事后監督相結合，重點抓好事前和事中監督。在事前打開監督“一把手”的“探照燈”，在事中充分發揮民主集中制的監督作用，保持整個監督過程嚴密不留空隙。

5.創新監督方式

實踐證明，我們黨近年來推行的巡視巡察和“監督執紀”四種形態是行之有效的。必須在利用好已有監督方式基礎上，立足新的實踐創新“一把手”監督方式方法。一是持續發揮巡視巡察監督利劍作用。探索開展針對“一把手”的常態化巡視工作，讓各級“一把手”時刻感覺到利劍高懸，對待權力保持一種戰戰兢兢、如臨深淵、如履薄冰的心態，敬畏權力，恪守職責。二是用好監督執紀“四種形態”。監督“一把手”，尤其要用好第一種形態，推動黨內關系正常化，讓“一把手”和班子其他成員回歸正常的同志關系。鼓勵班子成員對“一把手”咬耳扯袖，開展善意的提醒和批評。三是探索大數據監督模式。建立不同層級的“一把手”監督數據庫，錄入“一把手”相關信息，利用現代技術手段對“一把手”的收入、消費等進行全面監督。

6.依法規范監督

要想監督“一把手”權力取得實效、形成長效，必須樹立法治思維、運用法治方式，依法規范監督。一是健全“一把手”監督法規。盡管不少地區制定有“加強‘一把手監督的暫行辦法”等相關規定，但是全黨全國還沒有出臺統一的文件。建議研究制定“一把手”監督辦法，在局部地區進行試點，時機成熟時在全國推廣。二是用黨的紀律約束“一把手”權力。堅持紀在法前、紀嚴于法、紀法分開，用鐵的紀律對“一把手”權力運行進行嚴格約束，為監督提供遵循和依據，讓“一把手”行使權力不越雷池半步。三是推動監督在法治軌道上運行。警惕將“一把手”妖魔化傾向，讓監督主體嚴格遵守法律法規和黨章黨規，依法依規監督“一把手”，督促權力正確運行，不干擾“一把手”正常推進工作。

注釋

①②[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館，1965年，第148、169頁。③[英]約翰·洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳譯，商務印書館，1964年，第95頁。④[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務出版社，1961年，第154頁。⑤《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社，1995年，第200頁。⑥《馬克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社，1958年，第574頁。⑦《馬克思恩格斯全集》第38卷，人民出版社，1972年，第72—73頁。⑧《列寧選集》第4卷，人民出版社，1995年，第782—783頁。⑨《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1440頁。⑩《毛澤東著作選讀》（下冊），人民出版社，1986年，第820頁。《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1983年，第329頁。參見習近平：《在中紀委第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。任中平、張振雪：《黨內“一把手”體制的由來、危害與治理》，《江蘇行政學院學報》2012年第3期。馬勇霞：《積極探索強化黨內監督的有效途徑——習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會重要講話學習體會》，《中國紀檢監察》2016年第10期。李景治：《加強和改進對黨政一把手行使權力的制約監督》，《黨政研究》2014年第6期。李永忠：《我黨如何跳出反腐困境：基于建黨90年我黨反腐歷程的思考》，《人民論壇》2011年第23期。習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年，第36、39頁。

責任編輯：浩淼文刀

Difficulties and Solutions of the "Top Leaders" Supervision of the Party and Government

Chen Donghui

Abstract：The report of the 19th Conference of the Party stresses that Party members and cadres should get accustomed to working and living in a supervised and constrained environment. Top leaders of leading bodies at all levels are in a crucial position in managing and governing the Party， and the supervision of these top leaders is the most important thing in strengthening the inner-Party supervision. For a long time， the supervision of the top leaders faces the reality that superior supervision is too far， same level supervision is too soft， and lower level supervision is too difficult. The causes of this problem are complex， including the factors of power allocation， power operation， supervision system， ideological awareness， etc. In order to further standardize the power of the top leaders ， make them correctly exercise the power， and utilize the power lawfully， impartially and cleanly， some pertinent measures must be taken. We must strengthen the education in supervision and scientific configuration of the power， improve the supervision system， perfect the supervision mechanism， and innovate the way of supervision， eventually achieve the goal of strengthening the supervision for the power of the top leaders systematically， regularly and effectively.

Key words："the top leader"； power constraints； supervision in the Party； governing the Party fully and strictly

中州學刊2017年第11期經濟轉型進程中消費金融的風險防控2017年11月中 州 學 刊Nov.，2017

第11期（總第251期）Academic Journal of ZhongzhouNo.11endprint