我國留學回國人員創新創業政策分析

王舒+俞賀楠

近年來，我國高度重視留學人員回國服務工作。截至2016年年底，我國留學回國人員總數達265.11萬人，其中，2016年留學回國人員43.25萬人，出國留學完成學業后選擇回國發展的留學人員比率由2012年的72.38%增長到2016年的82.23%；省部共建的留學人員創業園49家，全國留學人員創業園347家，入園企業超過2.7萬家，7.9萬名留學人員在園創業，形成了新中國成立以來最大規模的留學人才“歸國潮”，我國對海外人才吸引力顯示出強大的“人才磁鐵”效應。

一、國家層面政策及特點

早在1986年，國務院就出臺了《批轉國家教育委員會〈關于出國留學人員工作的若干暫行規定〉的通知》（國發〔1986〕107號）。2000年，原人事部出臺《關于印發〈關于鼓勵海外高層次留學人才回國工作的意見〉的通知》（人發〔2000〕63號），明確提出，“有組織、有計劃地吸引海外高層次留學人才回國工作，對提高我國金融機構、高等院校、科研院所、國有大型企業的國際競爭力，適應加入世界貿易組織的需要，加強技術創新，發展高科技，實現產業化，建設一支富有創新能力的高素質人才隊伍，具有十分重要的意義。”

2001年，原人事部等五部委出臺的《關于印發〈關于鼓勵海外留學人員以多種形式為國服務的若干意見〉的通知》（人發〔2001〕49號），指出：“鼓勵海外留學人員以專利、專有技術、科研成果等在國內進行轉化、入股，創辦企業；或以專有知識、技能、信息等開辦專業性咨詢公司；可以自有資金或引進資金在國內投資。”同年，原人事部出臺《關于印發〈留學人員創業園管理辦法〉》（人發〔2001〕7號），提出建立留學人員創業園的必備條件，并加強對留學人員創業園的領導和管理。

2005年，《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（國發〔2005〕3號）指出：“進一步落實國家就業和再就業政策，加大對自主創業的政策扶持，鼓勵歸國留學生等各類人員創辦小企業，開發新崗位，以創業促就業。”

2008年，為貫徹落實《中央人才工作協調小組關于實施海外高層次人才引進計劃的意見》（中辦發〔2008〕25號），組織實施“千人計劃”，中組部制定實施《引進海外高層次人才暫行辦法》（中組發〔2008〕28號），進一步明確“千人計劃”圍繞國家發展戰略目標，從2008年開始，用5～10年時間，引進并有重點地支持2000名左右海外高層次人才回國（來華）創新創業。

2009年，《關于印發〈實施中國留學人員回國創業啟動支持計劃意見〉的通知》（人社部發〔2009〕112號）明確：“對于經人力資源社會保障部審批確定的重點創業項目，一次性給予創業支持資金50萬元；對于確定的優秀創業項目，一次性給予創業支持資金20萬元。相關地方應給予相應配套資金支持。”

2011年，人力資源社會保障部出臺《印發〈關于支持留學人員回國創業意見〉的通知》（人社部發〔2011〕23號），積極貫徹落實《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》，加大海外留學人才引進工作力度，加強對留學人員回國創業的支持，提出“積極為留學人員回國創業提供政策支持”和“積極為留學人員回國創業營造良好環境”。

2016年，《關于印發“十三五”國家科技創新規劃的通知》（國發〔2016〕43號）指出：“鼓勵和支持來華留學生和在海外留學生以多種形式參與創新創業活動”。同年，中共中央出臺《關于印發〈關于深化人才發展體制機制改革的意見〉的通知》（中發〔2016〕9號），中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》。

以上政策均表明我國對留學回國人員創新創業的高度重視。總體上，國家層面針對留學回國人員創新創業方面的政策可以總結歸納為四個特點：第一，國家在相當長的一段時間內對海外留學人員回國創新創業持支持鼓勵的態度，并出臺大量政策文件進行引導。第二，為促進海外留學人員回國創新創業，我國先后制定多項優惠政策，從費用減免、程序簡化、門檻降低等多個方面給予政策優惠。第三，對于海外留學人員回國創新創業的方向和形式，國家明確鼓勵并支持在創新中創業，并鼓勵取得更好的創業發展。第四，在取得進展的同時，還有許多亟待解決的問題。比如，引才政策開放度有待提高，服務體系需進一步完善，“高精尖缺”創新人才依然匱乏等。下一步將會健全公共服務體系，營造良好的創業創新環境，進一步降低門檻、落實待遇，增強留學回國人員的獲得感。

二、典型地區政策及特點

盡管國家層面出臺了很多關于留學回國人員創新創業方面的政策，但由于我國各地經濟社會發展水平差異較大，因此，多個省（市、自治區）、甚至地級市（區）根據自身經濟社會發展和地方特色，有針對性地制定了當地留學回國人員創新創業方面的政策。

2000年，北京市人民政府出臺《關于印發〈北京市鼓勵留學人員來京創業工作若干規定〉的通知》（京政發〔2000〕19號），提出給予留學歸國人員居住保障、子女家屬保障、經濟優惠等政策。2009年，中共北京市委辦公廳出臺《印發〈關于實施北京海外人才聚集工程的意見〉的通知》（京辦發〔2009〕11號），計劃用5年至10年時間，引進千名海外高層次人才來京創業。同年，北京市人民政府出臺《促進留學人員來京創業和工作暫行辦法》（京政發〔2009〕14號），提出：“留學人員來京創辦企業，可憑護照直接注冊登記，注冊資本金可按國家有關法律法規規定的最低標準執行。”京政發〔2000〕19號同時廢止。

2005年，上海市人民政府出臺《關于印發〈鼓勵留學人員來上海工作和創業的若干規定〉的通知》（滬府發〔2005〕34號），提到留學歸國人員創業產業園建設以及對留學歸國人員的創業指導相關問題。2016年，上海市人民政府對2005年的政策進行了修訂，并出臺《關于印發修訂后的〈鼓勵留學人員來上海工作和創業的若干規定〉的通知》（滬府發〔2016〕8號），在留學人員創辦企業或其他經濟實體方面，明確“創業園區享受優惠政策”；同時，留學人員及其家屬在滬生活也得到關注，明確“增設外籍人員子女學校”，也為外籍留學人員提供居留和出入境便利。endprint

2012年，廣州市人民政府出臺《廣州市鼓勵留學人員來穗工作規定》（廣州市人民政府令第76號），明確“留學人員創業園區、為留學人員企業提供服務的中介機構，可以向市科技和信息化部門申請留學人員服務支撐體系建設資助，用于改善留學人員創業環境、提高為留學人員企業服務的質量。”2015年，廣州市人力資源社會保障局、財政局、知識產權局出臺《關于印發〈廣州市留學人員來穗工作資助管理辦法〉的通知》（穗人社發〔2015〕9號），明確“留學人員政府資助資金主要包括安家補助費、留學人員短期活動資助兩部分。”

2000年，深圳市人民政府出臺《關于鼓勵出國留學人員來深創業的若干規定》（深府〔2000〕70號），從2000年起，市財政每年安排1000萬元、科技三項經費每年安排2000萬元，作為支持留學人員來深創業資金。該專項資金的主要用途：建立、完善市高新技術產業園區留學生創業園；對留學回國人員在科技開發、技術成果轉化和產業化方面予以適當資金支持；對留學回國人員創辦的高新技術企業給予貸款貼息。

由此可知，以“北上廣深”為代表的一線城市，對于留學回國人員創新創業的政策不僅制定得比較早，而且還對相關政策及時修訂并完善。此外，還有其他省市也較早出臺政策吸引和鼓勵留學回國人員到本地創新創業。比如，2009年天津新技術產業園區管理委員會出臺《關于發布〈天津新技術產業園區鼓勵海外高層次留學人員創新創業暫行辦法〉的通知》（津園區管發〔2009〕1號），提出享受最高100平方米的3年“零房租”的優惠政策，即自入駐之日起3年內全額免除房租費用；享受稅收優惠政策。再如，2000年哈爾濱市人民政府出臺《關于印發〈哈爾濱市鼓勵留學人員入創業園創業的若干規定〉的通知》（哈政發〔2000〕24號），明確提出相應的稅收減免政策，“創業園從事高新技術成果轉化的海外留學生在我省取得的工薪收入可視同境外收入，在計算個人所得稅時，除減除規定費用外，適用國家有關附加減除費用的規定。” 又如，2003年廣西壯族自治區北海市人民政府出臺《關于印發〈北海市鼓勵留學人員創業若干規定〉的通知》（北政發〔2003〕54號），明確留學歸國創業人員在創業中有關股份認定的部分。

總體而言，全國范圍內多個地區都先后出臺了關于留學回國人員創新創業方面的地方性政策。很多省（市、自治區）以及地級市（區）制定的政策僅僅停留在提出“建立留學生創業產業園”，但是如何建立產業園、產業園的內部如何管理、資金保障具體如何落實等多方面尚未出臺具體的規章制度，導致操作性不強。總結和歸納各地在留學回國人員創新創業方面政策的特點，包括以下五個方面：

第一，國內較為詳細、完善的留學回國人員創新創業政策多數集中在沿海省份，但并沒有實現統一和標準化，每個省甚至省內不同市（區）都有各自的文件。而內陸省份較少有明確、具體規定，相關政策更趨向于模板化，與當地經濟社會實際緊密結合不夠。

第二，關于留學回國人員創新創業政策的細節內容相對較少，在具體文件規定上也不盡相同。很多省份是在貫徹落實國家對于中小微企業的扶持政策時，僅僅提到了關于建立留學生創業園的相關問題；很多地方的留學生創業園掛牌較早，但是實際運行中與其他群體的創業園合署辦公，掛多塊牌子，甚至園區內留學回國人員寥寥無幾，失去了當初建立留學生創業園的意義，對留學生歸國創業指導和幫助不大。

第三，有些省份制定的優惠政策已經過時。我國近年來經濟發展迅猛，沿海地區更是日新月異，這也給留學回國人員創新創業政策帶來了新的挑戰，只有跟上經濟發展的步伐甚至有預測地看待未來經濟發展，才能更好地應對。而現實中，一些省市的相關優惠政策仍停留在5年甚至10年以前，效果可想而知。以“北上廣深”為代表的一線城市，對于留學回國人員創新創業的政策不僅制定得比較早，而且還及時進行修訂完善，值得其他地區借鑒。

第四，有些省份出臺的政策未考慮地區實際，缺乏地區特色。留學回國人員創新創業政策文件出臺時，標準化參考很有必要，但是并不意味著全國各地統一為一個標準。由于各地經濟社會發展水平存在較大差異，產業結構也不盡相同，對于留學回國人員創新創業的政策也應因地制宜。尤其是對于內陸城市而言，如果盲目地追隨沿海經濟發達地區，只會導致相關政策不切實際、難以落地和流于形式。

第五，對于留學回國人員創新創業的優惠政策本身來說，各地還應該進一步探索。目前，各地更多地關注于資本、人才等方面，而對于如何積極引導留學回國人員更有效地創業和選擇更好的方向進行創業等這類軟性服務還遠遠不夠。留學回國人員反映的問題大多集中在對國內的情況還不夠熟悉，如何幫助他們迅速熟悉國內經濟環境、以環境為依托更好地創新創業都是各地政府在制定政策時需要重點關注的。

（作者簡介：王舒，中國人民大學勞動人事學院，社會保障專業研究生；俞賀楠，中國勞動和社會保障科學研究院，副研究員、博士）endprint