農業發展銀行運營的法律困境及其規制探析

王平達,于澤卉

(1.東北農業大學 文法學院，哈爾濱 150030； 2.哈爾濱工程大學，哈爾濱 150010)

農業發展銀行運營的法律困境及其規制探析

王平達1,于澤卉2

(1.東北農業大學 文法學院，哈爾濱 150030； 2.哈爾濱工程大學，哈爾濱 150010)

中國農業發展銀行是我國唯一一家直屬于國務院領導的農業政策性銀行，具有顯著的國家扶持性、宏觀彌補性、政策紅利性以及非以盈利為目的的金融機構特征。但在農發行內部、外部運營及其法律監管上都存在著法律及政策層面的缺失，我國農業發展銀行運營的法律監管現狀不容樂觀。

農發行；運營；規制

一、農業發展銀行運營的相關法律規定

截至2017年2月，與我國農發行運營相關的法律法規規定主要存在三個層次的立法，分別是法律及行政法規層次立法、部門規章以及國務院有關部門出臺的涉及農業發展銀行運營的部門規章及規范性文件層次立法。在農業發展銀行的設立與內部運營方面，我國現有的未失效的部門規章僅有三部，農業發展銀行自行頒布實施的規范性文件僅有一部。在部門規章之中，其中兩部為國務院頒布的《通知》與《決定》，雖然兩者均是由國務院直接頒布，理應屬于行政法規，但兩者的頒布均未有總理的簽字，按照我國現有的法律分類機制，兩者的法律效力應當劃分為部門規章范疇；另一部為中國人民銀行頒布的農發行高級管理人員任職資格管理辦法(如表1)。

表1 農業發展銀行的設立與內部運營的相關規定

在農業發展銀行外部運營方面，我國現有的未失效的部門規章僅有五部，規范性文件二十二部。其中四部部門規章均是由我國人民銀行制定并頒布的，包括《政策性銀行市場發行金融債券管理暫行規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》、《金融機構反洗錢規定》、《銀行辦理結售匯業務管理辦法》。二十二部規范性文件主要是由農發行會同國務院有關部門對于發布的一些具體《通知》，這些《通知》主要規定了農業發展銀行的棉花財政補貼、糧食風險基金補助等政策性金融業務具體運營的方法，即對農發行政策性金融業務的具體規定。

通過綜上對我國農發行運營相關的法律法規規定的梳理，不難看出，我國對于農發行運營的法律法規規定總體來說法律效力層級較低且數量較少。其中，在農發行運營相關的法律法規規定當中，數量最多的是部門規章及規范性文件，法律及行政法規存在留白，部門規章九部，規范性文件二部，數量遠大于法律及行政法規的數量。綜上所述，有關我國農發行運營的法律規定，在法律及行政法規層面的立法規制略顯單薄，沒有專門的法律及行政法規，法律漏洞相當嚴重。

二、我國農業發展銀行的運營現狀

1.農業發展銀行的內部運營現狀

首先是農業發展銀行內部運營的機構設置現狀。我國農業發展銀行在機構設置上實行總行、分行及支行制。分行又分為省級分行與市級分行，總行與分行一般設有營業部處理基本的業務，縣級支行未設有營業部(如圖1)。通過圖1可以看出，農業發展銀行分行與支行的設立并不是按照我國的行政區劃進行設置，沒有做到各省、市、縣均設有農發行分支機構。營業部的設置也不是按照“一行一部”來進行設置的，而是按照業務量大小來決定分行是否設置營業部，對于經濟相對來說比較落后的地區，一般不設有營業部。

圖1 農發行的機構設置

其次是農業發展銀行內部運營的管理體制現狀。我國農業發展銀行在內部管理方面實行總行法人制。只有農業發展銀行總行是具有獨立人格的法人，其他各級分行及支行在法律性質上類似于農發行總行的分公司，各分支機構在總行授權范圍內依法依規開展業務經營活動。在整個系統內部，農發行實行垂直領導的管理體制?？傂行虚L既是領導者又是管理者。現階段我國農業發展銀行雖然是獨立的法人，但是從總行到縣級支行，農發行在人員編制設置上與政府行政級別掛鉤，例如總行到縣級支行行長的行政級別依次對應副部、局、處、科級。

2.農業發展銀行的外部運營現狀

農發行成立之初，業務主要集中在涉農政策性金融業務的辦理，其中包括農產品以及與農業相關的政策扶持性貸款，小規模農業企業以及農業科技貸款業務，同時也包括少量的企事業單位的存款及協議存款、同業存款、金融債券的發行等業務。2004年我國政策性銀行的運營體制進行了改革，對于政策性銀行開始實行政策性業務與商業性業務分賬核算制度，開始逐漸擴大政策性銀行的商業性業務范圍。近年來我國農業發展銀行的主要業務范圍變成了金融債券的發行業務，對小規模農業企業以及農業高科技公司的商業性貸款業務。同時，近年來農業發展銀行對農村、農民、農業開展的政策性業務越來越少，農業發展銀行商業性業務占比越來越大，直接導致政策性銀行商業化程度越來越深，政策性得不到充分的體現。隨著農發行主要經營業務由政策性業務轉變為商業性業務，農發行的運營資金數量不降反增，農發行的總負債水平也在逐年升高。

3.農業發展銀行運營的法律監管現狀

我國農發行運營的監管缺乏相應的法律制度保障。在農業發展運營過程中，由于缺乏專門的監管法律與監管體制，現階段農發行運營過程中存在著越來越多的商業性銀行法律風險，農發行運營的法律風險越來越大。同時，受限于農發行現有的內外部運營體制及現狀，現階段農發行的法律風險防范能力亦有所欠缺。

三、我國農業發展銀行運營的法律困境

隨著我國金融體制改革的不斷深化，農業發展銀行業務范圍逐年擴大，運營體制機制的僵硬等原因，我國農業發展銀行運營過程中所面臨的法律困境愈發突出。

(一)我國農業發展銀行內部運營的法律困境

我國農業發展銀行在內部管理運營體制上實行總行一級法人制，總行行長為農發行的法定代表人，其他各級分行及支行不是獨立的法人，沒有獨立的法人人格。同時，總行、分行以及支行在系統內實行垂直領導，各級分行及支行在性質上有些類似于總行的“分公司”，必須在總行授權范圍內依法依規開展業務經營活動。農業發展銀行的分支機構劃分主要按照行政區劃來設置分支機構，分為省市縣三級，且省市級分支機構的員工數是縣級員工人數的好幾倍，且經濟發達地區的分支結構遠遠多于經濟欠發達地區。這種頭重腳輕，不能因地制宜的機構分布狀況，嚴重的影響了農業發展銀行的運營效率，增加了運營成本，嚴重降低了農發行的運營效率。

(二)我國農業發展銀行外部運營的法律困境

1994年為了補充和完善市場融資機制、誘導和牽制商業性資金的流向、提供專業性的金融服務，國家成立了農發行、國開行以及進出口三大政策性銀行。近年來，與中國農業銀行、農村商業銀行、農村合作銀行等涉農商業性銀行相比，農業發展銀行在扶農、惠農方面的成就亦不甚突出，更多的呈現出“政策性與商業性兼容且商業性更濃”的特質，

由于我國對政策性銀行沒有專門的立法，政策性銀行在經營范圍以及運作規則上一直參照著商業性銀行，農發行的具體業務范圍未能得到法律層面的規定。由于農業發展銀行作為政策性銀行在某些政策性業務上必然會得到政府的優惠與扶植，農發行將這些優勢過多的轉移到商業性業務上，必然會導致與商業性銀行的不公平競爭的發生，這種現象的產生十分不利于我國銀行業的良性發展。然而，與我國國有商業銀行動則幾千億的注冊資本相比，我國農業發展銀行注冊資金僅僅只有200億，且全部為財政撥款。

(三)我國農業發展銀行運營的法律監管困境

我國的銀行業主要由政策性銀行與商業性銀行組成，兩者在法律地位上相互平等，職能性質上大相徑庭，但兩者在職能作用上又相互補充。實際上與商業性銀行相比，我國對政策性銀行的受重視程度遠遠低于商業性銀行。在法律層面，對于商業性銀行我國專門制定了《中華人民共和國商業銀行法》，但對于農業發展銀行我國并沒有制定專門的《農業政策性銀行法》。在立法、行政法規和部門規章層面，對于政策性銀行專門規定很少，對于農業發展銀行的專門規定更是寥寥無幾，導致我國農業發展銀行在法律層面存在缺失。

農業發展銀行運營主要依賴的法律法規層次過低，現階段農業發展銀行運營的主要依據是1994年《關于中國農業發展銀行的通知》、中國人民銀行制定的一些《暫行規定》、國務院及其有關部門會同農業發展銀行發布的一些《通知》以及中國農業發展銀行自身制定的《規章》。在銀行運營的過程中法律風險的產生是不可避免的，現階段農發行經營管理體制的僵硬與老化，經營管理缺乏法律約束，道德風險和操作風險沒能得到較好控制。

我國金融業實行分業經營、分業管理，銀監會為銀行業的主要監管部門，農業發展銀行理所應當的成為其監管對象。由于農業發展銀行其政策性銀行的屬性，根據國家有關章程規定：農業發展銀行不僅在宏觀上要受到中國人民銀行的指導，在具體業務上如債券發行等業務方面也要受到人民銀行的監管，農業發展銀行的財務報告以及資產狀況分別需要財政部與審計署進行監管。實際上，我國實行的是“單軌制”銀行業的監管模式即：商業性銀行與政策性銀行適用同一部監管法律《銀行業監督管理法》很明顯是不合適的。

四、我國農業發展銀行運營的法律困境解決的對策

(一)完善我國農業發展銀行運營的解決對策

要解決農業發展銀行內部管理體制運營效率低下的問題，完善農業發展銀行內部管理運作體制，最重要就是要廢除其原有的內部管理體制，構建科學的法人治理結構。首先，國家要修訂或頒布新的內部《農業發展銀行章程》?！墩鲁獭沸枰獙Χ聲?、監事會以及管理層的職能與分工進行一個更為細致、合理的規定。同時，擴大監事會的監管范圍即農發行運營的全過程。其次，通過制定專門的《農業政策性銀行法》，構建及確定符合我國國情的農業發展銀行法人治理結構體系，即董事會→行長負責制。在我國農業發展銀行分支機構設立方面，應當增加農村和鄉鎮網點的設立，減少省市級網點的數量，精簡省市級網點的人員編制數量，增加基層網點的財政預算以及權力范圍。同時，將我國農業發展銀行的人員編制體制去行政化，廢除機構人員的行政級別。

現階段農發銀運營過程中不僅存在著較高的外部信貸法律風險，亦存在著由于內部風控系統不完善導致的內部運營法律風險。為了完善農業發展銀行運營過程中法律風險控制體系，降低農業發展銀行運營過程中的總體法律風險，完善農業發展銀行內部法律風險控制體系，加強農業發展銀行外部信貸法律的控制勢在必行。在農發行內部運營法律風險控制方面，應當實行的監察與審計部門雙重監管制。在總行及各級分行運營過程中，監察與審計均屬于獨立部門。審計部門主要負責的是對農發行運營過程中各個部門業務的監管，監察部門主要負責對高級管理人員及審計部門業務行為的監管，為了進一步增強農發行內部運營過程中的系統性法律風險的控制能力，應當構建新的內部運營法律風險控制體系，即：各級審計及監察部門垂直監管，相互制約，董事會或行長負責制。在構建新的內部運營法律風險控制體系同時，也要通過培訓提升農發行內部員工的法律風險防控意識，尤其是提升信貸部門員工的法律風險防范意識，努力降低農發行內部運營過程中的操作性法律風險。

(二)完善我國農業發展銀行運營法律監管的對策建議

2003年頒布的《中國人民銀行法》、2005年頒布的《銀行業監督管理法》以及2015年重新修訂的《商業銀行法》構成了現如今我國銀行業法律制度體系的基本框架，不難看出，現階段我國銀行業法律體系的基本框架存在合理的政策性銀行法律制度的缺失。通過制定《中華人民共和國政策性銀行法》或正在醞釀的《銀行業法》，將農業發展銀行的法律性質明確化。其中應明確規定農發行是我國唯一一家農業政策性銀行，并且對其設定的目的、意義進行重新的法律定位及解釋、嚴格區分政策性與商業性，營利性與非營利性的內涵、精準定位其自主經營、自擔風險的獨立法人職能。將農業發展銀行的業務范圍具體化以及法定化，將農業發展銀行的資本充足率由8%提高到10%左右，提高農業發展銀行抵御信貸風險的能力。農發行作為我國唯一一家農業政策性銀行注冊資本必須實繳，至少應該為500億元，對農發行資本金法律制度完善時應當設立彈性條款，即：農發行可以根據只身的需求隨時請求有關機關對資本金進行增加，有關機關認為有必要時必須要對資本金進行補充。設立商業性銀行與政策性銀行某些業務禁入制度的同時，建立符合我國國情的農業發展銀行的業務范圍彈性調整機制，即當國家認為某些農業發展銀行政策性業務與涉農商業性業務領域已經發展成熟，可以準許涉農商業性銀行與政策性銀行的進入。在構建合理的政策性銀行法律制度體系的同時，國家有關機關應該加快對不利于我國農業發展銀行運營相關法規的清理速度。

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[責任編輯:范禹寧]

D912.281

A

1008-7966(2017)06-0084-03

2017-05-10

黑龍江省哲學社會科學研究項目(14B007)；黑龍江省教育廳人文社科研究項目(12542008)；黑龍江省研究生教育教學改革項目(JGXM-HLJ-2014015)；黑龍江省藝術科學規劃課題(2015D064)

王平達(1968-)，女，黑龍江哈爾濱人，教授，博士研究生導師，從事農業法、經濟法研究；于澤卉(1997-)，女，黑龍江哈爾濱人，學生。